Home

(1) 이해관계자 협의 과정

사업 계획 단계는 부지 선정, 사업타당성 검토 및 사업 계획 수립이 진행되는 단계이다. 수용성 측면에서 주민 및 이해관계자에게 영농형 태양광으로 인한 경제･사회･환경 영향 및 부지 선정 등에 대한 정보 공유와 의사소통을 통한 협의가 중요하다.

이해관계자를 파악하고, 재생에너지 사업 전반에 대한 이해관계 분석은 재생에너지 수용성에 중요하게 영향을 미친다(정연경･박진희, 2024a, p72). 영농형 태양광 사업 추진 과정에는 사업자, 행정, 마을 주민 등 다양한 이해관계자들이 관계되어 있다. 특히 마을 주민은 영농형 태양광 사업으로 인해 경제･사회･환경에 직접적인 영향을 받는다. 마을 주민들이 핵심 이해관계자이지만, 부지 소유자, 부지 인근 주민, 일반 주민 등 상황에 따라 영농형 태양광에 대한 이해관계가 다르다. 영농형 태양광 발전소로 인해 지역과 주민들이 어떤 영향을 받을 수 있으며, 주민들은 어떤 입장과 의견을 가지고 있는지, 이해관계자 간 의견 차이는 무엇이며, 이를 해소할 수 있는 방안이 무엇인지 정리･예측하는 것은 이해관계자들과 협의할 수 있는 기초를 마련하여 수용성을 강화하는데 기여할 수 있다(정연경･박진희, 2024a).

경기햇빛농장 사업 신청 과정에서 주민 반대 등 갈등이 발생했던 양평군의 두 개 마을은 사업 계획 단계에서 사전에 이해관계자 현황과 의견 분석이 없이 마을 주민 대상 사업설명회나 총회를 진행했다. 사업 논의는 이장 및 마을 임원을 중심으로 진행되었으며, 사업설명회를 진행했지만 부지 인접 주민들이 사업설명회에 참여하지 못하였으며, 뒤늦게 사업에 대해 인지하면서 주민 민원과 갈등이 촉발되었다.

저희는 이제 일단은 동네에 이렇게 얘기했더니 동네에 이제 임원들이라고 있어요. 그런 분들이 이제 새마을 지도자나 분회장 노인회장 이장 그런 분들이 이제 회의를 거쳐서 어느 정도 이제 하겠다는 의지가 있고 그다음에 이제 주민과 논의를 했어요. 그런데 근데 설명회도 가졌는데...(3)

해당 사업은 밀접하여 거주하는 주민들에게 일언반구 없이 해당 사업을 진행하는 업체에 민원을 제기함과 동시에 서명 명부의 인원 대부분 이격 거리 이내 거주하는 주민들이며 해당 사업으로 인하여 환경과 생존권에 심각한 문제가 될 수 있는바 해당 사업을 반대하는 서명을 합니다.(B마을 반대서명서)

C마을의 경우 부지 인접 주민들의 의견이 반영되지 않은 채 총회에서 사업 추진 결정이 되면서 갈등이 심화되었고, 소송까지 제기되었다.

마을 방송을 통하여 ‘오늘 오후 2시에 마을회관에서 영농형 태양광 발전사업 주민설명회’를 공지하였으나 오후 2시는 영농형 태양광 부지에 인접해 있는 2반 및 3반 주민 대다수가 부추 출하작업을 하는 시간대여서 회의에 참석할 수 없었다.(C마을 고충민원 신청서)

A마을의 경우 영농형 태양광 시범사업을 추진하려고 계획하였으나 주민들이 ‘콩 재배 수확량에 대한 우려’, ‘농사 불편에 대한 불안감’을 제기하면서 사업 추진을 보류하였다.

토지주들이 처음 접하는 거라 거부를 해서 OO리 쪽으로 이게 넘어갔어요. 그래서 그쪽에 한 200kW 정도의 사업이 있는 걸로 알고 있어요. 마을 주민들이 근데 이제 너무 생소하니까 처음에 수용성이 조금 부족했죠. 근데 콩 재배 수확량보다는 발전해서 나오는 수익이 더 많은데 그거를 이제 경험을 못 했으니까요. 콩 재배 수확량에 대해서도 우려하고, 작업하는 데도 불편하고 하니 조금 불안해하는 측면이 있었죠..(1)

경기햇빛농장 사업 신청 과정에서 주민 간 갈등이 발생했던 양평군의 두 개 마을은 임대 가능 부지 선정, 이장 및 임원 회의 협의, 마을설명회의 순으로 사업이 결정되었다. C 마을의 경우 임시총회를 통해 사업 추진을 결정하였다. 그러나 1회의 설명회에서 사업에 대한 논의가 충분하게 진행되기 어려웠으며, 마을규약에서 정한 위임 규정과 투표 방식으로 의사결정을 하면서 결정에 대한 정당성이 확보되지 않고, 오히려 주민갈등을 촉발하는 원인이 되었다. 영농형 태양광 발전소에 대한 사업 취지가 마을 주민들과 소통되지 못하면서 태양광발전소 등 재생에너지에 대한 주민들의 오해를 확산하는 계기가 되었다.

맨 처음에는 이제 마을 설명회를 하고 그다음에 이제 주민들한테 가서 이제 그분들을 별도로 만나가지고 반대하시는 분들만 그래서 요구 사항이 뭐냐 이제 그런 거를 이제 해서 다른 요구사항이 있나 없나 그런 것도 좀 파악을 해보고 그랬는데 대화가 안 돼요.(3)

저희로서도 신중하게 이게 뭔가 잘못하면 반대가 커질 것 같다는 느낌이 이제 들어서 그 다음 날 임원회의를 정식으로 해서 거기서 의논을 했어요. 그랬더니 거기서도 역시 의견이 이거는 우리끼리 결정할 문제는 아닌 것 같다. 그래서 이제 총회를 하자... (중략)... 임시총회 날짜를 일주일 후인 6월 9일로 이제 잡았죠....(중략).... 60명 찬성에 반대 14명 이렇게 나왔는데 60명은 말 그대로 이제 위임을 받은 사람 포함하니까 현장에 나와서 찍은 사람은 8명밖에 안 되는 거잖아요.(4)

마을공동체사업이나 마을 내 재생에너지에 대한 경험이 풍부하지 않을 경우, 마을 주민들이 영농형 태양광 발전사업을 이해하고, 수용하는데 마을 주민 간 논쟁이 불가피하며, 마을 리더들이 설득하는 과정이 필요하다. A마을 사례처럼 주민들의 우려 사항이 해결 안 될 경우 사업을 보류하는 것도 방법이다.

하지만 두 마을 모두 임원 회의와 마을 설명회 1회 정도로 사업 신청 추진 결정을 내리면서 마을 주민들이 충분하게 사업을 인지하고, 이해하는 과정이 간과되었다. 마을 주민들 간에 충분한 논의가 없이 사업이 진행되면서 사업에 대해 우려하거나 반대하는 주민들과 대화가 불가능해지고, 마을 총회까지 진행했지만 의사결정의 정당성을 확보하기 어려웠다고 보여진다.

(2) 부지 선정 과정

영농형 태양광 발전소 부지는 경관 및 환경 영향 등 주민들에게 직접적인 영향을 미치는 요인이다. 따라서 주민들의 의견을 최대한 수용해서 부지를 선정하는 것이 필요하다. 사업 타당성 검토 시 부지의 변경 가능성을 열어놓고 논의하는 것이 필요하다. E마을의 경우 영농형 태양광 발전소 설치 시 주민들이 경관 훼손을 이유로 부지 변경을 요구했고, 부지를 마을과 떨어진 장소로 변경하면서 영농형 태양광을 설치할 수 있었다.

부지를 처음에는 요 주변에 하려고 했어. 그랬었는데 주민들이 안 된다고 하려면 최대한 동네에서 멀리 떨어져라 해서 저쪽 최대한 멀리 떨어졌지. 지금도 마찬가지로 태양광 들어온다면 아직 결사 반대야. 경관이 안 좋다 그런 식이지.(7)

영농형 태양광 발전소 부지는 농업진흥구역은 불가하고, 농업보호구역 내에서만 부지를 찾아야 하기 때문에 대상 부지를 찾는 것이 가장 어려운 과정이다. 부지 확보의 어려움으로 인해, 농업보호구역 중 약 3천 평 규모의 부지를 임대할 의사가 있는 토지주가 있는 경우 우선적으로 마을을 선정하고, 부지를 선정하는 방식으로 추진하였다.

지금 경기 햇빛 농장 영농형 태양광 사업이 이제 저희가 이제 용도가 있어요. 토지의 용도가 그래서 최소한 농업 보호 구역 이상이 돼야지 가능해요. 진흥구역에서는 안 되고 근데 진흥구역이나 이런 데서는 평지이기 때문에 할 때가 많은데 보호구역 이상을 찾다 보니까 저희도 그렇게 많지가 않아요. 지역이 그래서 이제 OOO리 쪽에 마을도 적극적이고 그 다음에 부지가 한 3천 평 이상 되는 부지가 있었죠.(3)

그러나 양평군 두 마을 모두 선정된 부지에 근접한 가구의 동의가 없이 부지가 선정되면서 인접 가구를 중심으로 반대 의견이 확산되고 갈등으로 확대되는 결과를 초래하였다.

... 사업권 부지 내에 밀접주민들은 마을과 동떨어져 지내고 있고, 집성촌으로 구성되어 있는 마을은 사업권 부지내의 주민들은 무시하고 알리지도 않은 채 독단적으로 장려해 왔음....(B마을 반대서명서)

부지 주변에 20가구가 있는데 부지 주변 20가구는 사업에 대해 몰랐다.(5)

주민들이 부지가 결정된 이후 사업에 대해 알게 될 경우 절차적 정당성 문제, 경관 훼손 및 환경 오염 문제 등으로 인해 갈등의 원인으로 작용하게 되기 때문에 부지 선정 시 인접 주민의 동의가 반드시 필요하며, 부지의 변경 가능성을 열어놓고 논의하는 것이 필요하다.

또한 영농형 태양광 설치를 위해 토지를 임대할 경우 임대수익이 영농 수익보다 크기 때문에 부지 제공자가 특정인에게 집중될 경우 마을 내에서 특혜 의혹이 제기되는 원인이 된다. 따라서, 부지 선정 관련 이해관계자 간 협의가 충분하게 진행되어야 하며, 신중한 접근이 필요하다.

(3) 정보 제공 및 의사소통 방식

재생에너지에 대한 인식과 지식은 재생에너지 시설에 대한 수용성에 영향을 미치는 중요한 요인이다. 따라서 사업 논의 과정에서 주민들이 사업을 충분히 이해하고, 판단할 수 있도록 사업계획서와 기술･환경･경제 등 사업으로 인한 영향에 대해 객관적 정보가 제공되어야 한다(정연경･박진희, 2024a, p53). 정보가 충분하게 전달되지 않았을 경우 잘못된 정보로 인해 사업 내용이나 취지 등에 대해 판단하기 어렵고, 지역사회에 미치는 영향에 대해 과대 혹은 과소평가하는 등 수용성이 약화되는 경향이 있다. 특히, 태양광 패널로 인한 전자파와 빛 반사, 중금속 오염 문제는 재생에너지 관련 민원의 주된 내용이지만, 사실에 근거한 정보를 바탕으로 논의가 이루어지지 않고 있다.

양평군 B 마을의 경우, 주민들은 영농형 태양광 관련 문제로 ‘전자파와 반사광’, ‘집열판의 복사열로 인한 피해’, ‘주택 및 토지의 부동산 가치하락’, ‘철새, 수달, 각종 동물 피해’, ‘태양광 패널로 인한 중금속 오염’ 등의 문제를 제기하였다. 주민들이 제기하는 문제들은 사업 계획 단계에서 주민들과 충분하게 공유하고, 논의할 수 있는 내용이지만, 사업 검토 과정에서 주민들이 우려하는 문제에 대해 정보가 공유되고, 논의되는 과정이 배제되면서 반대 민원으로 촉발된 것으로 보여진다.

... 태양광 패널 복사열 에너지가 자연환경에 미치는 영향을 고려하였는가? 중금속 문제는 어떻게 해결할 것인가? 20년 유지보수를 어떻게 신뢰할 수 있는가? (B마을 반대서명서)

양평군 C 마을의 경우도 사업에 대한 정보가 충분하게 공유되지 않아 영농형 태양광 사업 여부조차 모르고 사업이 추진되었다는 점을 제기하고 있다. 마을 총회에서 위임을 받아 사업을 추진하는 것으로 결정되었지만 위임한 분들은 태양광 사업인지 모르고, ‘경기햇빛농장’이라는 제목만 듣고 ‘스마트 팜’ 사업이라고 생각하고 위임했다는 점을 문제를 지적하고 있다.

... 위임한 분들은 마을 수익이 2,800만원 생긴다고 하니 위임했지 태양광인지 몰랐다고 한다. 경기햇빛농장이라고 하니 스마트 사업이라고 생각했다.(5)

영농형 태양광 사업 추진을 결정할 때 마을 리더조차 경제성(수익)에 대해 충분하게 검토하지 않았기 때문에 지역 주민이 문제를 제기하였을 때 충분하게 설명할 수 있는 정보를 제공하기 어려웠고, 주민들의 문제 제기가 오히려 타당한 것으로 여겨졌을 것이라 판단된다.

... 그것도 도대체 2800에 대한 근거가 뭐냐 반대하는 측에서 하도 따지기도 하고 우리도 또 알아야 될 것 같아서요. 업체한테 그 근거를 산출할 수 있는 자료를 가지고 오라고 했어요. 저랑 그 변호사랑 업체 사람이랑 만나서 검토를 했어요...(중략)... 가져온 자료를 사실 저는 잘 모르겠는데 변호사가 이 정도면 수긍이 된다고 얘기를 했는데 보니까 그게 일조 시간을 따지더라고요...(중략)... 시설비하고 투입하는 운영비 빼고 2800만원인데 그러면은 2800 안 나올 수도 있고 더 나올 수도 있지 않냐. 근데 더 나올 때는 상관없는데 안 나올 때 그럼 2800 우리 못 줄 수도 있지 않냐 그랬더니 그거 못 줄 수도 있다고 그러더라고요. 그러면은 말 그대로 저쪽 반대하는 측의 얘기가 맞는 거 아니냐.(4)

정보에 대한 피드백과 토론이 보장되지 않는 의사소통 방식은 오히려 갈등을 촉발하거나 심화시킬 수 있다. 수용성 측면에서 재생에너지 사업에 대한 의사소통은 다양한 참여자들이 관련 의제에 대해 장점과 단점, 사실과 정보 등에 대해 주의 깊게 숙고하고, 참여자들이 제시한 의견이 사업에 반영될 수 있도록 설계･운영해야 한다(정연경･박진희, 2024a, p54; 정연경･이영미, 2021, p78).

재생에너지 사업을 추진할 때 주민들과 소통을 위해서는 최소 3회 이상의 주민설명회가 필요하다고 제시(정연경･박진희, 2024b)되고 있다. 양평 B마을의 경우 마을 설명회 1회, 양평 C마을의 경우 마을 설명회 1회, 마을 총회 1회로 주민과 소통할 수 있는 물리적 횟수가 적었다.

B 마을의 경우 마을 설명회에서 사업 설명과 질의응답을 통해 주민들이 궁금해하는 점에 대해서 소통하였지만, 설명회에 참석하지 못한 부지 인접 주민들이 사업에 대해 뒤늦게 인지하면서 의사소통이 어려워지는 상황으로 전개되었다고 보여진다.

주민설명회 때 저희가 맨 처음에 가서 이제 이런 사업이고 경기도 공모 사업이고, 개요나 이런 것까지 설명을 했어요. 그 다음에 업체에서 이제 설명을 했어요. 자세하게 업체에서 설명을 해주고 그다음에 이제 면장님이 거기 지역 면장님이 부연 설명해 주시고..이제 질의 사항 나오면 궁금한 사항이 있을 거 아닙니까?
이게 진짜 전자파가 나오는지 안 나오는지 그런 거는 업체에서 설명하고, 현안 사항은 면장님이 또 말씀해 주시고 그렇게 해서 저희가 질의응답도 했고..(3)

C 마을의 경우 마을 설명회, 임원 회의, 마을 총회에서 사업의 문제점에 대한 문제 제기가 있었지만 주민들이 제기하는 문제와 관련하여 시간을 두고 충분하게 토론하고, 논의하는 의사소통 과정이 없이 총회에서 사업 추진을 결정하게 되면서 소송까지 제기되었다.

사업설명회 때 면장님과 시행사에서 설명을 했어요. 사업설명회에서도 반대 의견을 듣지 않았어요. PPT 설명자료만 보라고 했어요. 주민들의 소리를 듣지 않고, 사업이 너무 급하게 진행되었어요.(5)

사업 설명회를 5월 29일인가 했어요. 근데 이게 급하게 돌아간 건 사실이에요....(중략)..... 저희가 6월 1일 토요일에 이제 그 마을 회의를 했어요. 마을 임원 회의를 했어요. 임원회의하는 날 반대하시는 분 가족이 참석하셔서 반대 의견을 내면서 영농형 태양광 관련 따졌어요..(중략)...주민총회하면은 한 70~80명 모이긴 하는데 실제로 투표권을 가진 사람은 30명을 넘지 않아요. 나오는 분들이 그래서 위임을 받을 수밖에 없는 거고 그래서 하여튼 투표를 했어요. 그랬더니 이제 60명 찬성에 반대 14명 이렇게 나왔는데 60명은 말 그대로 이제 위임을 받은 사람 포함하니까 현장에 나와서 찍은 사람은 8명밖에 안 되는 거잖아요.(4)

임시총회에서 주민들 간 대화는 없었어요. 바로 총회를 진행했는데 투표할 때도 논의가 없었어요. 총회에서 투표하는 것에 대해 반대했지만 이장님과 추진 위원 분들이 논의 후 바로 투표를 진행했죠. 충분한 소통 없이 추진한 것이 문제라고 생각해요. 마을 사업은 공청회를 통해 논의하는 것이 필요한데...(5)

사업 추진 단계는 개발행위허가 등 인･허가와 기본 및 실시 설계, 공사 착공 및 준공 등이 진행되는 단계이다. 본 논문에서는 사업 추진 단계 중 인･허가 과정에서 수용성 쟁점을 분석하였다.

(1) 인･허가 시 주민 수용성 확보에 대한 기준 부재

국내의 경우 영농형 태양광 관련 제도가 마련되어 있지 않다. 영농형 태양광 개발행위허가 시 해당 지자체에서는 법령이나 지침이 없기 때문에 태양광 발전사업에 적용하는 개발행위허가 관련 제도를 적용하고 있어 인･허가를 지연시키는 요인으로 작용하고 있다.

제도의 부재는 주민 수용성 측면에서 인･허가를 지연시키는 요인이다. 예를 들어, 주민 수용성 확보는 개발행위허가 등 인･허가과정에서 중요한 고려 요소이지만 명확한 기준이 없기 때문에 100% 주민 동의를 인･허가 요건으로 제시하는 게 일반적이다. 영광군의 경우도 주민 100% 동의서를 인･허가를 위한 요건으로 제시하였다. 28가구 중 1세대가 동의를 하지 않아 인･허가 지연 요인으로 작용하였다. 1세대의 동의를 받지 못해 전라남도 행정심판위원회에 행정심판을 제기하여 2024년 2월 6일, 1세대의 동의를 받지 않아도 주민동의 비율에 문제가 없다는 판결을 받고서야 주민수용성 관련 기준을 통과할 수 있었다.

주민들의 민원은 없었으나 28세대 중 1세대가 이 사업을 반대하였고 영광군에서는 반대하는 1세대도 동의서를 요구했어요. 수십 차례 반대 세대를 만나 설득을 했지만 응하지 않아 2023년 10월에 결국 행정심판을 제기했죠. 2024년 2월에 1세대의 동의를 받지 않아도 주민 동의 비율에는 문제가 없다는 판결을 받아서 주민 수용성 문제를 해결했어요.(6)

발전소 운영 단계에서는 농사 불편 등에 대한 모니터링과 농작물 수확 영향, 매전 및 수익 분석, 수익 배당 및 활용 등이 진행된다. 국내의 경우 영농형 태양광은 연구를 위한 실증사업 또는 시범사업으로 진행되고 있기 운영 단계를 분석하는데 한계가 있다. 따라서 본 연구에서는 시범사업을 추진하고 있는 E 마을을 대상으로 농사 불편 사항, 수확량 영향, 농가 소득 등에 대해 분석하였다.

(1) 농사 불편 사항

영농형 태양광을 설치하고 농기계를 이용하기 위해서는 설치면적이 일반 태양광 면적보다 1.7배 넓어져야 하며, 기둥 간격과 높이도 조정되어야 하기 때문에 설치 비용이 높아지고, 농민들의 수용성을 낮추는 원인으로 작용하고 있다(정재학, 2020). E 마을의 경우 영농형 태양광 기둥으로 인해 트랙터나 이양기 작업이 불편한 것으로 나타나 농사 불편을 예방할 수 있도록 설계 기준 마련이 필요해 보인다.

근데 애로사항은 많아 기둥이 있고 이러다 보니까 벼를 심으면 농사 대행을 시킬 수가 없어. 할 수 없이 이장인 내가 하고 있어. 영농형 태양광을 내가 추진 했으니까...(중략)...기둥때문에 일하기가 불편하잖아. 트랙터가 지나가기 힘들고, 또 이양기 작업 늦고 이러니까. 설계할 때 트랙터 다니는 거 고려를 안 했어. 동서발전에서는 일단 맨 처음에 결론 난 거는 지금 5m 간격이거든 높이도 5m고, 근데 지금 결론은 서울대학교에서 왔을 때 영농형 태양광협회도 같이 진행을 했었거든. 이제 그분들의 결론은 한 6m는 돼야 된다고 하더라고.(7)

(2) 농작물 영향

2016년부터 진행되어 온 영농형 태양광 실증 사업의 결과, 작물별로 태양광 모듈에 다른 감수율이 평균 20%에 달했음을 보였다고 한다. E 마을의 경우, 감수율은 약 20% 정도로 나타났으나 작물별로 차이가 있는 것으로 확인되었다. 또한 벼의 경우 생산량이 감소하지 않았지만, 수매 시 4등급을 받는 등 농작물의 품질이 낮아지는 것으로 나타났다.

눈에 띄게는 없는데 그거 할 때도 한 80% 정도 잡으면 됩니다. 했는데 거의 그게 맞더라고. 밭도 해봤고 콩도 해봤고 깨도 해봤고 그랬거든. 근데 콩은 작물에 조금 피해가 있었고 그래서 이제 그걸 안 하고 벼하고 들깨를 해봤어요. 그랬더니 들깨도 괜찮았고... 근데 이제 벼는 이게 보기에는 거의 똑같아 차이라고 그런 게.. 근데 수확을 해보니까 수매를 하면 1등급부터 뭐 이렇게 4등급 등수가 나오잖아요. 근데 4등급 나오더라고.. 3등급 4등급 그러니까 한 80% 이렇게 잡는 거지. 그러니까 아무래도 이제 햇빛 때문에 여무는 게 덜 하는 것 같더라고요.(7)

(3) 농가 소득

영농형 태양광 발전소로 인한 소득은 농업 소득, 발전 소득, 임대 소득으로 구분할 수 있다. E 마을의 경우 발전 소득은 마을 기금으로 활용하기 때문에 마을 소득의 증가로 나타났다. 부지를 임대해 준 경우 농업 생산량이 감소하여 농업 소득이 일부 감소하였지만, 부지 임대료를 받기 때문에 전체적인 소득은 증가한 것으로 나타났다.

불만은 없었어. 왜냐하면 임대료를 드리니까 그렇죠 임대료를 드리니까 거기에 대해서 뭐.(7)

태양광 발전에서 나오는 수익은 동네 전체에게 주죠....(중략)... 임대료는 땅 주인 3명이 받고, 나머지 수익의 혜택은 전체 주민이 다 받고 있어요. 년 2천만 원에서 4천만 원 정도의 수익이 나오고 있어요..(중략).... 그래서 생활하는 데 지장이 없고, 농사짓는 데 지장이 있지만, 조금 수확 덜 나온다 한들 뭐 괜찮고... 그러니까 저희는 아주 굉장히 만족하죠..(7)