왜 남북산림협력이 많이 이루어졌을까? 2018 남북산림협력 추진요인 분석

I. 서론

남북관계는 쉽게 변한다. 안정적이며 지속적인 남북관계를 구축하는 것은 매우 어렵다. 남북관계는 화해협력과 교착 국면이 반복되듯이 예측하기 어렵고 변동성이 크기 때문이다 (홍용표, 2022; 고유환, 2018). 지금까지 한반도 평화와 통일을 위해 많은 시도와 노력이 이루어졌지만, 여전히 가시적인 성과를 도출하지 못하였다 (김근식, 2011). 다만, 특정 분야의 남북교류협력은 매우 활발하게 추진되었고, 이는 기존 남북관계 국면에서 매우 흥미로운 지점이라 할 수 있다. 예를 들어, 남북산림협력의 경우, 산림 의제를 논의한 남북회담이 2018년에만 6차례 이루어졌다. (<그림 1> 참조)

<그림 1>

전체 남북회담과 남북산림회담 횟수자료: 남북회담본부 자료를 종합하여 저자 작성

물론, 2018년은 남북정상회담과 북미정상회담이 개최되었다는 점에서, 남북관계가 급격하게 개선된 시기라는 특성을 지니고 있다. 그럼에도 불구하고, 다른 분야의 협력이 아닌 남북산림협력이 급격하게 증가한 것에 대한 명확한 설명이 필요해 보인다. 특히, 남북산림회담은 2007년 이후 한 차례도 진행되지 않았기 때문에, 왜 2018년에 남북산림협력이 집중적으로 이루어졌는지 살펴보는 연구는 정책적, 학술적으로 의의가 있다고 평가된다. 즉, “왜 수많은 남북교류협력 사업 중에서 남북산림협력이 유독 많이 이루어졌는가?”에 대한 해답을 찾아 향후 남북교류협력에의 시사점을 전달할 필요가 있다. 또한, 다양한 남북교류협력 분야 중에서도 남북산림협력이 중점적으로 추진된 이유을 도출하는 것은 한반도에 관한 환경정책 계획 및 추진 측면에서 매우 중요하다.

남북산림협력의 관한 연구는 지난 2018년 남북정상회담 개최 이후 본격화되었다. 판문점 선언 이후, 2018년 7월에 산림협력 분과회담이 개최되었고 남과 북은 양묘장 현대화, 임농복합경영, 산불방지 공동대응 등과 같은 산림조성 및 보호에 관한 문제를 함께 협의하고 단계적으로 추진하기로 합의하였다. 이에 따라, 남북 환경협력의 방향과 과제에 관한 연구가 진행되었고, 산림협력을 법이나 정책적 측면에서 바라본 연구도 진행되었다 (최현아･이규창, 2023).

지금까지 이루어진 남북산림협력에 관한 연구는 남북환경협력의 측면에서 북한산림문제 해결을 통한 교류협력 방향을 제시하거나 (김미자, 2015; 임철희･최현아 2022), 남북산림협력에 초점을 맞추어 그 특성과 향후 추진 방향 등에 대해 논의하였다. 또한, 남한과 북한의 산림정책 및 산림법에 관한 내용을 다루기도 하였다 (오삼언 외 2019; 이종민 외 2017; 최현아 2018). 이러한 연구들은 한반도를 둘러싼 환경 이슈를 도출하고 남북교류협력의 방향을 제언하며 한반도 평화 구축에 기여하였다. 다만, 이미 진행된 남북산림협력에 초점을 맞추었고, 왜 남북산림협력이 이루어졌는지에 대한 체계적인 논의는 진행되지 않았다. 남북관계 경색 국면에서는 과거 남북협력이 어떻게 전개될 수 있었는지에 관한 메커니즘을 되돌아보는 것이 중요하다. 본 연구는 남북산림협력의 추진 배경에 주목하여 현 상황에 맞는 학술적 논의를 전개하며, 실질적인 정책 방향을 제언한다는 점에서 선행연구와 차별성을 둔다.

직관적으로도, 산림협력에 대한 언급과 관련 행보를 보았을 때, 남북산림협력이 집중적으로 추진된 동인이 있었다는 것을 예측할 수 있다. 특히, 남북산림협력은 다른 분야와 구분되는 특수성이 여러 차례 발견되었다. 예를 들어, 산림 의제는 판문점 선언과 평양 선언 등에 언급되며, 남북정상회담에서 중점 과제로 다루어졌고 남북정상회담 이행추진위원회는 산림협력 연구 태스크포스를 가장 먼저 설치했다 (문예찬･이현출 2021). 특히, 남북산림협력에 대한 독립적인 산림협력 분과회담은 두 차례 개최되었다. 이 외에도 남북산림협력을 준비하기 위한 남북산림협력센터는 파주와 철원에 설치되었다.

본 연구는 2018년 남북산림협력이 집중적으로 이루어진 메커니즘을 설명하며, 주요 동인으로 산림보호에 대한 북한의 인식과 국제사회와의 활발한 협력경험을 제시한다. 또한, 산림협력 뿐만 아니라, 기후변화 등 다른 분야에 대해서도 북한이 관심을 갖고 국제협력을 전개하고 있는 분야가 있음에도 불구하고, 산림협력을 진행하는 이유로 북한 산림정책의 확장성을 설명하며 광의(廣義)의 산림을 강조한다. 즉, 북한의 산림정책은 산림보호, 조림 등 산림 그 자체에 대한 정책을 의미하는 것 뿐만 아니라 산림과 기후변화, 농업생산성 등 다른 분야와의 연계를 포괄하고 있다는 점에 주목한다.

이하에서는 우선 지금까지 전개된 남북산림협력을 살펴보며, 2018년의 남북산림협력의 특수성을 논의한다. 이후, 이러한 남북산림협력이 전개될 수 있었던 메커니즘과 협력추진 동인을 살펴본다. 이를 통해, 본 연구는 2018년 남북산림협력의 교훈을 제시하며 향후 남북관계 개선 시 진행될 수 있는 산림협력의 방향과 과제를 제언한다.

Ⅱ. 남북산림협력사(史)

1. 남북산림협력 연혁

남북회담에서 산림 관련 의제는 지속적으로 논의되었다. 남과 북은 2002년 8월 ｢남북경제협력추진위원회 제2차 회의｣에서 산림 분야를 포함한 최초의 합의서를 채택하였다. 임진강 홍수 방지를 위한 남한의 묘목 제공이 논의되었으며, 3달 뒤 후속회담의 성격으로써, ｢남북임진강수해방지실무협의회 제2차 회의｣에서 묘목제공과 관련한 제반사항을 교환 및 협의하였다. 이후, 제3차 회의 및 ｢남북경제협력추진위원회 제8차 회의｣에서도 묘목 제공에 관한 구체적인 수 해방지대책 마련에 합의하였고, 임진강 유역의 산림실태 조사 또한 추진되었다.

남북산림협력은 생태환경 보호를 위한 차원에서도 전개되었다. 2005년 7월 남북농업협력위원회가 구성되었고 같은 해 8월 ｢남북농업협력위원회 제1차 회의｣가 개최되었다. 이 회의를 통해, 남과 북은 산림자원을 확보하기 위해 북한 내 양묘장 조성과 산림 병해충 방제를 위한 협력을 합의하며 생태환경보호를 위한 기반을 마련했다. 북한 동･서부 지역의 양묘장 설치 역시 논의되었으나, 남북농업협력위원회는 후속회의를 개최하지 못했다. 그러나 2007년 합의한 남북정상선언 이행을 위해 개최된 제1차 남북총리회담에서 산림협력에 관한 논의가 이루어졌다. 남북은 산림복구 및 관리를 위한 병해충방제, 환경 보호를 위해 협력하기도 합의했고, 남북경제협력 공동위원회 제 1차 회의를 통해 관련된 산림 논의를 구체적으로 다루었다. 남북대화에서 주로 다루어진 의제는 산림녹화, 병해충방제, 양묘장 조성 등이며, 생태계보존과 환경보호분야 협력을 위해 적극적으로 남북교류를 추진하기로 합의하였다.

남북산림협력은 지속적인 후속회담 개최를 통해 지속 가능성을 확보했으며, 남북경제협력공동위원회 회의 2주 뒤에 ｢남북보건의료･환경보호협력분과위원회 제1차 회의｣를 열어 사업추진에 관한 실무적 접근이 이루어졌다. 남과 북은 양묘생산능력 및 조림능력강화를 중심으로 산림녹화협력 사업의 단계적 추진을 합의하였고 산림병해충피해 방지를 위한 공동조사 및 구제에 관한 내용을 합의서에 담았다. 이 밖에도 2008년 상반기 중 개성경제협력협의사무소에서 2차 회의를 진행하기로 하였다.

이후, 남북산림협력은 2018년에 활발하게 진행되었다. 총 6차례 남북회담을 통해 산림 관련 의제가 논의되었다. 2018년 제1차 남북정상회담에서 남과 북은 정상회담에서 합의된 문제들을 실천하기 위한 적극적인 대책 수립에 합의했고, 청와대는 판문점 선언 이행을 위한 이행추진위원회를 조직하였다. 1차 회의에서 남북관계발전 분과, 비핵화 평화체제 분과, 소통홍보 분과가 마련되었으며, 남북관계발전 분과 아래 산림협력연구 TF를 두기로 했다.

2018년 6월 ｢판문점 선언 이행을 위한 남북 고위급회담｣에서는 산림협력 분과회의 개최를 합의하였고, 다음달 분과회담이 개최되었다. 산림협력 분과회담에서는 북한 산림조성 및 보호를 위한 협력문제가 포괄적으로 논의되었고 ｢9월 평양공동선언｣ 및 제5차 남북고위급회담인 ｢9월 평양공동선언 이행을 위한 남북고위급회담｣에서도 지속적인 산림협력에 관한 합의가 이루어졌다. 이러한 회담의 후속 조치로써, 2018년 10월 ｢제2차 남북산림협력 분과회담｣이 열렸고 남북산림협력에 관한 실천적 대책 및 의제 구체화가 이루어졌다. 남북산림협력에서의 주요 의제는 1) 산림 병해충 방제 2) 양묘장 현대화 3) 기타 의제로 구분할 수 있으며, 병해충 및 양묘장에 관한 구체적인 대응방식이 논의되었다. 남북회담에서 진행된 산림 관련 논의는 <표 1>에서 확인할 수 있다.

<표 1>

남북회담에서의 산림 논의

2. 남북산림협력 주요 의제

지금까지 남북회담에서 묘목제공, 조림지역 토양 공동조사 등 총 10개 의제가 논의되었다. (<표 2> 참조) 남북산림협력 의제는 초기에는 산림보호, 복구, 관리의 측면이 아닌 산림이 부족한 상황이 야기한 문제를 해결하는 목적에서 다루어졌다. 예를 들어, 남북 간 처음으로 산림 관련 의제가 등장한 남북임진강수해방지 실무협의회 제2차 회의의 경우, 북한의 산림황폐화를 해결하기 위해 진행되었다기보다는 부족한 산림으로 인해 피해가 커진 수해 문제를 남북협력 차원에서 접근하기 위해 개최되었다. 같은 회의에서 논의된 조림지역 토양 공동조사 역시 북한의 부족한 산림문제를 해결하기 위한 목적 보다는 임진강 수해 방지를 위한 차원에서 주요 의제로 다루어졌다.

<표 2>

남북회담에서의 주요 산림 관련 의제

남북산림협력 초기 의제들은 대부분 산림 그 자체에 목적을 두었다고 보기 어렵다. 2002년과 2006년에 개최된 제8차 남북군사실무회담과 남북경제협력위원회 제12차 회의의 경우, 산불 방지에 관한 남북 간 대화가 이루어졌지만 그 목표는 자연재해 공동 방지에 있었다. 즉, 산불과 같이 산림 관련 재해 초점을 맞추었다기 보다는 홍수나 가뭄과 같은 일반적인 재해 측면에서의 성격이 더욱 두드러졌다.

남북농업협력위원회 제1차 회의를 계기로, 남북산림협력 의제는 자연보호에 초점을 맞추어 논의되었으며 양묘장 조성과 이용, 산림녹화 및 병해충방제 등이 다루어졌다. 2007년 남북보건의료･환경보호협력 분과위원회 제1차 회의부터는 남북산림협력의 의제가 다른 목표나 자연재해와 같은 포괄적인 목표 차원에서 논의되지 않고, 산림복구 및 보호를 위한 직접적인 목표를 명시하며 채택되었다. 예를 들어, 남북보건의료･환경보호협력 분과위원회 제1차 회의에서는 양묘생산 및 조림 능력 강화와 산림 병해충방제를 위해 관련 의제를 논의하였다. 2018년 남북산림협력 분과회담에서도 산림 조성과 보호라는 산림의 초점을 맞춘 목표를 설정하며 남북회담을 진행하였다.

이러한 남북산림협력 의제들은 북한의 높은 관심이 투영된 의제들이라 할 수 있으며, 산불방지와 병해충방제가 대표적이다. 우선 산불방지의 경우, 북한에서 산림 보호를 위한 가장 중요한 과제로 인식되고 있다. 김정은은 “도, 시, 군들에서 산불감시와 통보, 군중동원체계를 정연하게 세우고 산불감시를 강화하며 산불막이선을 규정대로 만들어 산불이 일어나는 경우에도 제때에 끄거나 더 퍼지지 않도록 하여야 합니다.”라고 말하며 (김정은, 2013), 산불방지와 관리의 중요성을 강조하였다. 이 외에도 산불방지는 산림보호와 관리를 위한 선차적 요구로써 받아들여지고 있으며, 산림보호와 복구를 위한 주요 과제로 여겨진다. 특히, 북한에서는 산불 피해를 막기 위한 철저한 대책 마련에 관심이 많은데, 국가 차원에서의 산불감시와 통보, 군중동원체계를 통한 산불 대응, 산불 대응을 위한 물질기술적 준비, 산불막이선 설치 및 관리 등을 지속적으로 추진할 것으로 강조하고 있다 (김정은, 2015).

병해충방제 역시 북한에서 지속적으로 논의되는 산림보호를 위한 주요 과제다. 북한은 매년 3월부터 5월까지 전군중이 나서서 병해충구제사업을 실시하고 있는데, 이는 산림보호에 있어서 병해충방제의 중요성을 매우 크게 인식하고 있기 때문이라고 평가할 수 있다. 북한에서는 병해충 예방을 위한 병해충 예찰 사업 강화, 병해충 발견 및 관리 등을 강조하며 병해충방제를 통한 산림보호를 강조하고 있다 (김정은, 2015). 양묘장 조성의 경우, 나무를 심을 수 있는 여건을 마련하는 것으로 북한 산림정책에서 중요 과제로 인식되고 있다. 특히, 북한 중앙양묘장에서는 나무모생산의 과학화, 공업화, 집약화 수준을 높이는 것과 현대적인 온실 시스템 구축이 요구되고 있으며, 이러한 현대적인 양묘장의 전국화를 추진하고 있다 (김정은, 2015).

Ⅲ. 남북산림협력 추진 메커니즘

그렇다면, 어떠한 메커니즘이 작동하여 2018년에 남북산림협력이 활발하게 전개되었을까? 남북산림협력 추진 배경을 도출해내는 과정은 이를 구성하는 다양한 요인들을 포괄적으로 다뤄야 한다. 남북산림협력의 참여주체는 남한과 북한이지만, 그 외의 행위자가 산림협력 참여에 대한 동인을 제시했을 수 있으며, 남북산림협력을 둘러싼 다양한 가능성을 모두 염두에 둘 필요가 있다. 본 연구에서는 남북산림협력의 추진 메커니즘을 구상하고 그 작동원리를 제시하고자 한다.

남북산림협력은 남북교류협력이라는 큰 틀 아래 있다. 따라서 남북산림협력 추진 메커니즘을 논의하기에 앞서, 남북산림협력이 남북교류협력의 마중물 역할을 한 것인지, 아니면 남북관계가 어느정도 개선된 이후에 협력의 정도를 강화시키는 윤활유 역할을 한 것인지에 대한 규명이 먼저 이루어져야 한다. 남북산림협력 추진에 있어 남북관계 개선이 주요 전제 조건인지 확인한 이후, 보다 명확한 틀 안에서 남북산림협력의 추진 메커니즘을 논의할 수 있기 때문이다.

2018년 남북관계가 극적으로 개선될 수 있었던 것은 2018년 3월 김정은 위원장이 남측 특사면담을 통해 군사적 위협 해소 및 체제보장 이후의 조건부 비핵화 의지를 전달했기 때문이다 (고유환, 2018). 또한, 평창올림픽 계기로 남북 간 고위 대표단과 특사가 오가면서 남북 정상의 평화공존 및 관계정상화 의지를 확인하였고, 2018년 4월 판문점에서 남북정상회담이 개최되었다 (임을출, 2018). 즉, 남북산림협력의 활발한 전개는 남북관계 개선이라는 전제조건 하에 이루어진 것이다. 그럼에도 불구하고, 남북교류협력을 구성하는 정치, 군사, 경제, 사회문화 등의 이슈 중에서 유독 산림분야 협력이 집중적으로 이루어진 것은 여전히 학문적 탐구가 필요하다.

남북산림협력은 남북관계 개선 이후 어떠한 메커니즘에 따라 개최되었을까? 당시 국무총리는 남북관계 개선을 위해 유엔 대북제재에 해당하지 않는 사업들을 우선적으로 추진할 계획임을 밝혔고 (강준구, 2018.5.4.), 청와대 역시 산림협력의 인도주의적 차원을 강조하며 제재에 저촉되지 않는 점을 고려하였다고 밝혔다 (임일영, 2018.5.3.). 대북제재 상황 속 산림협력의 전개는 인도적 지원과 연계된다는 점에서, 제재 여부와 상관없이 추진 가능한 사업이라고 할 수 있다. 다만, 국제사회는 제재가 북한 주민들에게 비인도적인 영향을 미칠 수 있음을 감안하여 인도주의적 지원에 한해 제재 면제 조치를 부과한다 (지혜론, 2021). 따라서 제재 국면 속 추진할 수 있는 남북교류협력은 산림협력만 있는 것이 아니다.

이러한 문제의식 아래, 본 연구는 남북교류협력의 추진 가능 여부가 북한의 수요를 적절하게 파악하고 있는지에 따라 달라질 수 있음에 주목한다. 남북교류협력은 북한이 수용 가능한 사업을 우선적으로 추진할 때 가시적인 결과를 도출할 수 있으며, 북한의 수요가 무엇인지 분명하게 파악하는 것이 중요한 작업이라 할 수 있다 (나용우 외, 2019). 또한, 남북교류협력은 남과 북의 수요가 일치해야만 실현될 수 있으며, 이를 위해 북한의 현황과 교류협력에 대한 인식을 파악하는 것은 필수적이다 (변학문, 2018).

역설적으로, 남북산림협력의 활발한 전개 기저에는 북한의 수요 및 현황 파악이 적절하게 이루어졌기 때문이라 할 수 있다. 예를 들어, 2019년 1월 북한 로동신문에서는 북한이 산림정책을 자국의 노력만으로는 추진하기 어려우며, 과거 성공적인 산림녹화를 거둔 남한과의 협력이 북한 산림정책에 기여할 수 있음을 간접적으로 제시하였다 (｢로동신문｣, 2019. 1. 1, 이현주, 우정무, 2022에서 재인용).

따라서 본 연구는 남북산림협력이 다음과 같은 메커니즘을 통해 추진되었다고 제시한다. 북한은 산림보호에 대한 높은 중요도를 가지고 있으며, 남북관계 개선 및 대북제재 적용이라는 전제 조건 아래에, 실현가능성 및 시급성이 가장 높은 산림협력을 우선적으로 추진하였다고 할 수 있다. 본 연구는 산림협력에 대한 북한의 인식을 살펴보고, 이후 이것이 어떻게 남북산림협력에 적용되었는지 논의한다.

한편, 북한은 2018년 남북관계가 급격하게 개선되기 전에도, 국제사회와의 산림협력을 전개하였다. 예를 들어, 북한은 유럽연합의 지원을 받은 한스자이델재단과 함께 조림 사업을 진행하였으며 (최현아, 2018), 스위스 개발협력청은 2003년부터 지속적으로 임농복합경영을 중심으로 관련 사업을 진행 중이다 (오삼언, 김은희, 2020). 본 연구는 북한이 이미 국제사회에서 산림협력을 전개하고 있다는 점에 주목하여, 북한 내부 자료와 국제사회의 자료를 종합하여 북한의 산림 인식을 살펴본다. 이를 통해, 남북산림협력의 추진 동인에 대한 학술적 논의를 전개한다.

일각에서는 이러한 메커니즘이 남북관계 개선 및 대북제재를 전제 조건으로 제시하고 있다는 점에서, 향후 남북산림협력 적용에 있어 유의미하지 않은 분석이라고 할 수 있다. 그러나 현재의 남북관계 역시 대북제재가 지속적으로 적용되는 상황이며, 실질적인 협력뿐만 아니라 일반적인 물품의 교역도 제한받고 있다 (박언경, 2022). 또한, 남북관계는 정치적 결단에 따른 개선 이후 비로소 교류협력이 활성화된다 (고유환, 2018, 임을출, 2018). 즉, 본 메커니즘의 전제조건은 2018년 남북산림협력 시기에만 존재하는 것이 아니라, 지금까지의 남북관계 및 미래의 남북관계에서도 동일하게 존재할 것이다.

Ⅳ. 남북산림협력의 동인 및 한계

2. 북한의 활발한 산림분야 국제협력: 산림의 광의(廣義)

앞서 논의한 산림에 대한 북한의 인식은 북한과 국제사회와의 협력에서도 유사하게 나타난다. 북한은 지난 2021년 유엔 지속가능발전목표(SDGs) 이행 현황을 담은 자발적 국가보고서(VNR)를 제출하였는데, 그곳에서 북한은 산림 의제가 빈곤, 에너지, 경제 등 다양한 분야와 연계되고 있으며, 식량생산(Sustainable Food Production), 경제성장(Sustainable Development of Economy), 수질 개선(Improve Water Quality) 등의 문제를 산림 보존을 통해 접근하고 있다고 밝혔다 (DPRK 2021). 이는 북한 내 산림 훼손은 단순한 산림 황폐화를 넘어 다양한 문제가 지속적으로 발생하는 악순환을 야기하기 때문이다. 북한 내의 산림 파괴는 홍수 발생, 거주지의 감소, 생물다양성 약화 등으로 이어지며(UNEP 2003), 농지손실, 토지황폐화, 가뭄, 식량난 등을 야기하기도 한다 (김성일 외 2014).

북한은 이러한 문제를 해결하기 위해, 유엔사막화방지협약 (UNCCD), 유엔기후변화협약 (UNFCCC) 등 국제사회에서도 지속적으로 산림 복원 프로젝트를 언급하여 산림 보호에 관한 적극적인 의지를 보였다. 국제사회에서도 북한의 산림 보호에 적극적으로 참여하였는데, 2020년 기준으로 개별국가, 국제기구, 국제 NGO 차원에서 대북 산림지원을 이행했으며, 총 32개의 기관이 참여하였다(Kim et al 2020).

특히, 대북제재 상황 속에서도 지속적인 지원이 이루어졌다. 스위스 개발협력청(SDC)과 유엔식량농업기구(FAO)는 강도 높은 대북제재가 결의되었을 때도 산림협력을 진행하며, 식량안보 개선, 재난 완화 등의 목적으로 이루고자 하였다. 북한은 산림 문제뿐만 아니라, 산림 파괴가 야기할 수 있는 기후변화, 식량안보, 사막화, 재난관리 등의 측면에서 취약국으로 분류된다는 점에서, 지속적인 국제사회의 관심과 지원이 이루어지고 있는 것이다. 예를 들어, 국제사회의 대북제재 강화 이후 시기인 2021년 2021년 6월부터 2022년 5월까지 FAO는 대북제재 면제 조치를 받아 북한 농촌지역의 생계 향상 및 농업생산성 제고를 위한 30만 달러 규모의 프로그램을 진행하였다 (FAO, 2023).

이에 따라, 북한에서의 산림 논의는 최근 들어 세계적 추세와 함께 다루어지고 있다 (문예찬, 2024). 북한은 산림분야 국제협약인 기후변화협약과 생물다양성 협약을 언급하며, 북한이 해당 협약들의 체약국이라는 것을 강조하고 산림 문제 해결을 위한 국제사회와의 연대를 부각시키고 있다 (박우일 외, 2018). 또한, 북한은 국제적인 산림 복구 사례에 관심을 가지며, 네팔, 중부유럽의 산림회복 사례를 논의하고 생물다양성, 산림개조 회복 등 산림관리에 관한 교훈을 얻고 있기도 하다.

이렇듯, 북한의 산림은 광의(廣義)의 관점에서 접근할 필요가 있다. 북한은 산림과 농업생산성 (식량 생산), 생물다양성 등과 연계하고 있으며, 국제사회의 대북 산림협력 역시 산림 분야 뿐만 아니라 다양한 분야와의 연계를 통해 이루어지고 있다. (<표 3> 참조) 즉, 북한이 다양한 국제환경협력에 관심이 많음에도 불구하고, 남북산림협력이 활발하게 이루어진 이유는 북한의 관심이 높은 환경 이슈가 결과적으로 산림과 연결되기 때문이라 할 수 있다.

<표 3>

국제사회의 대북 산림협력 현황

예를 들어, 북한은 기후변화에 대한 높은 관심을 가지고 있다 (문예찬, 2023). 북한은 일반적으로 은둔의 왕국이나 고립된 국제 행위자로 비춰지지만, 기후변화 분야 만큼은 자발적이고 활발하게 참여하는 모습을 보인다 (Habib, 2015). 다만, 북한에서의 기후변화 대응의 기점이자 동력은 산림복구전투이며, 이를 통해 기후변화에 따른 재해위험을 감소시키고자 한다 (오삼언, 박소영, 2022). 북한이 국제사회에 제출한 국가 기후변화 대응 정책 (NDC) 역시 산림복구저투를 강조하고 있다 (DPRK, 2016). 북한은 산림을 산림 그 자체에 대한 의미보다는 산림 의제의 확장성에 주목하여 광의의 관점에서 접근하고 있다. 따라서 산림 외에도 기후변화와 같이 북한과 국제사회가 같이 관심을 가지고 있는 분야가 많지만, 북한 내부적으로는 이러한 분야를 넒은 의미의 산림으로 이해하고 있다고 평가할 수 있다.

북한의 활발한 산림분야 국제협력은 남북산림협력이 활발하게 이루어진 원인을 효과적으로 설명해준다. 북한은 산림보호를 통해 국내의 다양한 문제를 해결하고자 남북산림협력 이전부터 국제사회와 협력해왔다. 남북관계 개선 시기에는 협력 대상을 넓혀, 남북산림협력을 중심으로 문제 해결의 중심 축을 옮겼다고 볼 수 있다.

Ⅴ. 결론

남북관계에서 다양한 이슈가 있으며, 경제, 군사, 사회문화 협력 등이 이루어진다. 본 연구는 그 중에서도 남북산림협력이 활발하게 전개된 원인을 찾는다. 남북관계는 교착과 개선을 반복하며, 교착 국면에서 가장 중요한 것은 과거 남북협력이 어떻게 시작할 수 있었는지를 배우는 것이다. 본 논문은 남북산림협력에 초점을 맞추어, 가장 최근 남북관계에서 가장 활발히 이루어진 협력 사례가 어떻게 이루어질 수 있었는지 규명하였다. 이 연구는 앞으로의 남북관계에 있어 지속적으로 수정 및 보완되어 다양한 교류협력 사례에 적용될 수 있을 것이다.

지금까지 남북산림협력의 추진 메커니즘과 주요 동인, 한계를 살펴보았다. 본 연구는 선행연구가 주목하지 못한 남북산림협력 진행의 근본적 원인을 규명했다는 점에서 의의가 있다. 다만, 남북산림협력의 추진 배경에 주목했다는 점에서, 앞으로의 남북산림협력의 방향과 과제를 제시하지 못하였고, 실천적인 내용을 담지 못했다는 한계가 있다. 향후 연구를 통해 남북산림협력의 추진 배경을 토대로 그 중요성과 필요성을 도출하고, 구체적인 발전 방향을 제시하고자 한다.

한편, 본 논문에서 제시한 남북산림협력 추진배경 뿐만 아니라, 다양한 요인들이 남북산림협력 추진에 영향을 미쳤을 수 있다. 예를 들어, 산림 의제의 특수성과 대한민국 산림청의 노력이 남북산림협력 추진에 기여했을 것이다. 산림협력은 비정치적인 환경협력의 일환으로 비교적 관심이 큰 분야이다 (박소영, 박경석, 2015; 손기웅 외, 2015). 특히, 환경 이슈는 의제화의 부담이 적고, 인도주의적 성격을 지니고 있기도 하다 (김호홍, 박보라, 2022). 또한, 대한민국 산림청은 기후변화 대응, 식량, 에너지, 환경 등 다양한 협력 사업의 필요성을 강조하며, 산사태와 산불 같은 자연재해 예방 활동 및 기후변화 공동 대응을 위한 협력 기반을 마련하였다 (김재기, 양용환 2022). 2019년에는 산림기본법을 일부 개정하여 남북산림협력, 남북산림협력포럼 등을 추진하였으며, 2018년에는 북부지방산림청이 제2차 민북지역 산지관리종합계획을 수립하였다 (이종건 2019).

현재 국제사회의 대북제재로 인해 남북 간 협력은 대부분 중단되었고, 앞으로의 추진 가능성도 희박하다. 다만, 한반도에서의 산림협력 재개 가능성이 완전히 사라진 것은 아니다. 대북제재 강화 이후에도 국제사회의 대북지원은 지속적으로 이루어졌다. 지난 2021년 6월부터 2022년 5월까지, 유엔식량농업기구는 인도적 지원을 목적으로 대북제재 면제 조치를 받았다. 남북 간의 협력은 어렵지만, 국제기구를 통한 협력은 충분히 해볼 만하다.

남북관계는 좋지 않다. 역설적이게도, 좋지 않다는 것은 언젠가 남북관계가 좋아질 것을 시사한다. 빠른 길을 가야할 때는 지름길로 가야하지만, 길이 막혔을 때는 에움길로 가야한다. 완전히 막힌 길은 없다. 때로는 먼 길을 가야할 뿐이다. 현재의 남북관계는 아무것도 할 수 없지만, 국제기구를 활용한 협력은 여전히 추진할 수 있다. 아무것도 할 수 없다고 포기하는 것이 아니라, 무엇을 할 수 있는지 생각하고 준비하길 기도한다.

Acknowledgments

본 논문은 재단법인 숲과나눔의 지원을 받아 작성된 <남북산림협력과 SDGs: 발전방향과 과제> 일부 내용을 수정 및 보완하여 작성되었으며, 연세대학교 정치학과 4단계 BK21 교육연구단의 지원을 받았음.

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