지방자치단체 조례 분석을 통한 우리나라 도시농업 특성 연구

1. 도시농업의 개념

도시농업은 관점과 시대상에 따라 다양하게 정의되었다. 도시농업(urban agriculture)은 ‘도시(city)’와 ‘농업(agriculture)’이라는 이질적 속성을 병렬적으로 결합한 융･복합 개념으로, 대상 공간의 다양성, 농업 대상물의 다양성, 농업 활동 주체의 다양성 등과 같은 문제로 인해 정의하기 쉽지 않다(최정석, 2014). 이에 따라 현행 국내 연구 및 정책에서는 주로 ｢도시농업법｣에 따른 정의를 참고하거나 인용하고 있다.

｢도시농업법｣은 도시농업의 육성 및 지원에 관한 사항을 마련함으로써 자연친화적인 도시환경을 조성하고 도시민의 농업에 대한 이해를 높여 도시와 농촌이 함께 발전하는 것을 목적으로 한다. 또한 도시농업을 도시지역에 있는 토지, 건축물 또는 다양한 생활공간을 활용한 행위로 정의하고 있다. 구체적으로는 취미, 여가, 학습 또는 체험을 목적으로 하며, 농작물을 경작 또는 재배하는 행위, 수목 또는 화초를 재배하는 행위, ｢곤충산업의 육성 및 지원에 관한 법률(이하 곤충산업법)｣ 제2조제1호의 곤충을 사육하는 행위로서, 양봉을 포함한다.

도시농업이 이루어지는 장소인 ‘도시지역’은 ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 국토법)｣ 제6조에 따른 도시지역 및 관리지역 중 대통령령으로 정하는 지역이다. 여기서 대통령령으로 정하는 지역이란 ｢국토법｣ 제36조 제1항 제1호 각 목에 따른 주거지역, 상업지역, 공업지역, 녹지지역을 말한다. 이것은 이 법의 주관부서가 농림축산식품부이기 때문에 농촌지역의 농업활동과 도시지역의 농업활동을 구별해야 하는 정책수행의 편의를 반영한 것으로 볼 수 있다(최정석, 2014).

｢곤충산업법｣ 제2조제1호에 따른 곤충이란 사슴벌레, 장수풍뎅이, 반딧불이, 동애등에, 꽃무지, 뒤영벌 등을 말한다. 구체적으로는 농림축산식품부령에 따라 국제동물명명규약에 따른 분류학상 절지동물문 곤충강에 속하는 동물 전체를 말하며, 이에 더해 거미류, 지네류 등의 무척추동물을 포함한다.

도시농업의 유형은 도시농업을 하는 공간에 따라 5가지로 구분된다. 첫 번째는 주택활용형 도시농업으로, 주택･공동주택 내부텃밭, 주택･공동주택 외부텃밭, 주택･공동주택 인접텃밭 및 주택･공동주택 등 건축물의 난간, 옥상 등 공간을 활용한 도시농업을 말한다. 두 번째는 근린생활형 도시농업이다. 이는 농장형 주말텃밭, 공공목적형 주말텃밭 및 근린생활권에 위치한 공간을 활용한 도시농업을 말한다. 세 번째 도심형 도시농업은 고층 건물 내부 텃밭, 고층 건물 외부 텃밭, 고층 건물 인접 텃밭 및 고층 건물 공간을 활용한 도시농업을 말한다. 네 번째 농장형･공원형 도시농업은 공영도시농업농장이나 ｢도시농업법｣ 제17조에 따른 민영도시농업농장 또는 ｢도시공원 및 녹지 등에 관한 법률｣제15조제1항제3호에 따른 도시농업공원을 활용한 도시농업을 말한다. 마지막 학교 교육형 도시농업은 어린이집･유치원･초등학교･중학교･고등학교 텃밭 및 기타 학교 공간을 활용한 도시농업을 말한다.

2. 우리나라 도시농업 관련 제도 변화

우리나라 도시농업에 관한 법적 토대는 1994년 ｢농어촌정비법｣ 제정에서부터 찾아볼 수 있다. ｢농어촌정비법｣에서는 관광농원의 일환으로 주말농장 운영에 관한 규정을 두었다. 2002년 12월에는 ｢농지법｣이 개정되어 경자유전의 원칙 예외 조항으로 주말농장을 운영하려는 자 또는 임대를 업으로 하는 자는 1,000㎡미만의 농지를 소유하는 것을 허용하여 도시농업 육성을 위한 농지에 대한 소유의 개념을 완화하였다(신성용, 2015). 이때 주말･체험영농은 ‘농업인이 아닌 개인이 주말 등을 이용하여 취미 또는 여가활동으로 농작물을 경작하거나 다년성 식물을 재배하는 것’으로 정의되었다. 그리고 2007년 7월 ｢서울시 친환경농업 및 주말･체험영농 육성지원에 관한 조례｣가 제정되면서 우리나라 첫 도시농업 지원조례가 마련되었다. 이후 2011년 11월 22일 ｢도시농업 육성 및 지원에 관한 법률｣ 및 하위 법령을 제정하여 도시농업 육성을 위한 법적 근거가 마련되었다.

2013년 5월 22일 ｢도시공원 및 녹지 등에 관한 법률｣이 개정되며 도시농업에 필요한 실습장, 체험장, 학습장, 농자재 보관창고 시설들을 공원시설에 포함하여 도시농업 공간을 좀 더 확보될 수 있게 되었다. 그리고 주제공원 항목에 도시농업을 주된 목적으로 설치하는 도시농업공원을 추가함으로써 농업 공원을 조성･확대･제공할 수 있게 되었다(이구용, 2023). 2013년 8월 13일에는 ｢농촌진흥법｣이 전부 개정되고 이에 따라 2014년 2월 13일 ｢농촌진흥법 시행령｣ 농촌진흥사업 범위에 도시농업 관련 사항이 포함되었다. 이후 ｢도시농업법｣ 제정 당시에는 ‘농작물을 경작 또는 재배하는 행위’만을 도시농업으로 규정했으나 2017년 개정을 통해 ‘수목 또는 화초를 재배하는 행위’, ‘곤충을 사육하는 행위’를 포함하게 되면서 그 범위가 확장되고, 도시농업 관리사에 관한 부문이 신설되었다. 이와 같은 우리나라 도시농업 관련 제도의 변화를 정리하면 <표 1>과 같다.

<표 1>

우리나라 도시농업 관련 제도의 변화

3. 도시농업의 다원적 기능과 국내외 정책 동향

도시농업은 농업 자체가 가진 기능은 물론, 소비자와의 인접성, 도시 생활환경과의 관계성 등 도시농업의 여러 특징이 더해져 다원적이다(정득채, 2018). 김태곤･허주녕･전진희(2014)는 도시농업의 다원적 기능으로 식량 공급 기능, 환경보전 기능, 교육･문화적 기능, 공동체 형성 기능, 치유적 기능을 언급하였다. 허주녕･권혁현(2014)은 신선하고 안전한 농산물 공급, 휴식･여가･정서 함양, 농업에 대한 체험기회 제공, 어린이 학습기회 제공, 지역에 아름다운 경관 형성, 시가지의 과밀 방지, 농업과 관련한 전통문화 유지･계승, 생물다양성 유지를 언급하였다.

세계 도시농업 연구는 도시농업의 식량 생산기능을 넘어 도시농업의 다원적 기능에 초점을 맞추고 있다(이양주, 2023). 특히 최근 10년 동안 개발도상국은 먹거리 보장이나 경제적 측면을 강조하는 반면 선진국의 도시농업 연구는 건강, 교육, 복지 등의 사회적 가치와 환경적 혜택을 중시하고 있다(Dona･Mohan and Fukushi, 2021). 독일 도시농업연합회에서는 취약계층 대상 식량 공급, 주민들 대상 식생활, 원예교육 등을 진행하며, 이에 따라 독일의 도시농업은 저소득층 주민을 위한 복지정책으로서의 성격을 갖고 있다. 네덜란드 도시농업은 사회적 기업과 협력하여 도시의 녹색 공간에서 치매 치료의 일환으로 자연 기반 치유 서비스를 제공한다(농림축산식품부, 2023). 미국 공동체 텃밭에는 기부 텃밭 구획이 설정되어 있으며 도시농부들의 자원봉사가 의무화되어 있다(이양주, 2023). 이와 같은 흐름을 반영하여 2018년 영국 도시농업협회는 치유농업협회와 통합하여 사회적농업협회(Social Farms & Gardens)로 변경되었다.

우리나라 도시농업 정책에서도 도시농업의 다원적 기능에 대한 고려가 반영되고 있다. 2023년 수립된｢제3차 도시농업 종합계획(2023~2027)｣에서는 ‘국민과 함께하는 도시농업의 다원적 가치확산’의 비전에 따라 성과 목표를 사회적 가치와 환경적 가치로 나누어 설정하는 등 도시농업의 다원적 가치를 중심으로 수립되었다. 이는 도시농업 기반 구축 등 양적 성장 위주의 정책목표를 중심으로 구성되어 있던 지난 제1차(2013~2017)와 제2차(2018~2022) 도시농업 종합계획과 대비된다. 경기도 ｢제2차 경기도 도시농업육성 종합계획(2019~2023)｣과 서울특별시 ｢도시농업 3.0 마스터플랜(2020~2024)｣에서는 종합계획 수립에 앞서 도시농업의 다원적 기능, 특히 환경적, 사회적, 치유적 기능에 관한 사항이 비전과 주요 목표, 전략에 반영되었다.

도시농업의 다원적 기능, 특히 사회적･치유적 기능에 관한 관심이 증가하면서 유사 개념과의 관계 설정 필요성 또한 증가하고 있다. 치유농업, 사회적 농업은 도시민을 주요 정책 대상으로 하고 있으며 도시민의 참여와 체험을 근간으로 하는 새로운 형태의 농업이라는 공통점이 있다(편지은, 2023). 이양주(2023)는 이들 농업의 현장 업무 유사성을 바탕으로 ‘경기도 도시농업관리사･시민정원사･치유농업사 통합관리 조례’를 제안한 바 있다. 도시농업, 치유농업, 사회적 농업의 정의 및 근거법은 <표 2>와 같다.

<표 2>

도시농업, 치유농업, 사회적 농업의 정의 및 근거법

4. 우리나라 도시농업 현황

우리나라 도시텃밭 면적과 도시농업 참여자 수는 2010년부터 2019년까지 지속 증가하였다<그림 1>. 2020년~2021년 코로나19로 모임이 제한되면서 도시텃밭 면적과 도시농업 참여자 수가 감소(농림축산식품부, 2023)하였으나, 같은 시기 실내 농작물 재배와 관련된 온라인 정보량이 증가하는 등(농림수산식품교육문화정보원, 2021) 실내 도시농업에 관한 관심은 더 높아졌다(농림축산식품부, 2023).

<그림 1>

우리나라 도시텃밭 면적과 도시농업 참여자 수 변화자료: 농림축산식품부(2017), 농림축산식품부(2023)

현재 우리나라 도시농업은 일부 유형에 집중되어 있다<그림 2>. 2022년 유형별 도시텃밭 면적은 근린생활권과 농장･공원형이 많고, 참여자 수는 농장･공원형, 학교 교육형의 비중이 높다. 반면 도심형 도시농업과 양봉･곤충에 관한 활동은 상대적으로 부족하다.

<그림 2>

유형별 도시텃밭 면적 및 참여자 현황 (2022년 기준)자료: 농림축산식품부(2022)

지역별 도시텃밭 면적과 도시농업 참여자 수 또한 일부 지역에 집중되어 있다<그림 3>. 2022년 서울특별시, 부산광역시, 경기도 3개 지역의 도시텃밭 면적은 전체 도시농업 면적의 79.04%이며 이 지역의 도시농업 참여자 수는 전체 도시농업 참여자 수의 76.97%이다.

<그림 3>

지역별 도시텃밭 면적 및 도시농업 참여자 현황 (2022년 기준)자료: 농림축산식품부(2022)

1. 도시농업 관련 조례의 수집 및 선별

1) 검색어 선정

우리나라는 ｢도시농업법｣ 제정에 앞서 지방자치단체에서 도시농업 조례를 제정하기 시작했다. 이에 따라 조례에서 도시농업을 나타내는 단어가 ‘도시농업’ 외에도 여러 가지가 존재한다. 본 연구에서는 검색어 선정을 위해 선행연구 및 관련 법령의 제목과 정의를 검토하여 ‘도시농업’을 표현하는 단어로 ‘도시농업’, ‘도시생태농업’, ‘시민농업’, ‘생활농업’, ‘주말농업’, ‘체험농업’, ‘체험영농’, ‘주말영농’ 8개 단어를 도출하였다<표 3>. 그리고 도시농업이 이루어지는 장소에 관한 검색어로 ‘도시텃밭’을 추가하였다.

<표 3>

검색어 선정을 위한 참고 자료 목록

2) 조례의 선별

2023년 8월, 행정안전부 자치법규정보시스템(https://www.elis.go.kr/)을 활용하여 이들 단어가 포함된 모든 조례를 검토한 결과 총 468개 조례가 수집되었다. 그리고 하나의 조례에서 두 개 이상의 검색어가 나타나 중복으로 수집된 조례 132개를 제외하였다. 이후 검색어가 포함된 조문을 검토하여 행정기구 정원 조례 등과 같이 도시농업 지원과 거리가 먼조례 113개를 제외하였다. 최종적으로 도시농업을 지원하는 조례 223개가 선별되었다<그림 4>.

<그림 4>

도시농업 관련 조례 수집 및 선별 과정 흐름도

2. 도시농업 관련 조례 유형화

우선 도시농업을 직접적으로 지원하는 조례와 간접적으로 지원하는 조례로 구분하였다. 도시농업 직접 지원조례란 ｢도시농업법｣에서 지방자치단체에 위임한 사항에 따라 각 지방자치단체에서 도시농업을 지원하기 위해 제정한 도시농업 조례를 의미한다. 도시농업이나 도시텃밭의 육성･지원･활성화가 목적인 조례, 제목이 ‘(지역명) 도시농업 육성 및 지원에 관한 조례’인 조례를 도시농업 직접 지원조례로 판단하였다.

도시농업 간접 지원조례란 도시농업을 지원하는 그 밖의 조례를 의미한다. 이들 조례를 대상으로 주요어를 도출하고, 주요어를 기준으로 해당 조례의 유형을 분류하였다. 도시농업을 지원하는 조례 223개의 유형 분류 흐름은 <그림 5>와 같다.

<그림 5>

도시농업 관련 조례 유형 분류 흐름도

3. 조례 특성 분석

3) 조례 구성 요소별 출현 단어 분석

전체 도시농업 관련 조례의 제목, 제정 목적, 도시농업 정의 조문을 대상으로 출현 단어와 단어의 출현 횟수를 각각 분석하였다. 이를 위해 우선 특수문자를 띄어쓰기로 변환한 후 띄어쓰기를 기준으로 문장을 구분 및 분절하였다. 그리고 지방자치단체 이름, 조사, 관형사 등 도시농업의 성격을 나타내지 못하는 단어를 삭제하고 각 도시농업 관련 단어의 출현 횟수를 계산하였다. 키워드 도출 과정과 예시는 <그림 6>과 같다.

<그림 6>

출현 단어 도출 및 출현 횟수 계산 흐름도

이후 출현 횟수가 높은 단어를 목록화하고 상위 출현 단어의 출현 빈도 분석을 진행하여 그 결과를 비교하였다. 그리고 상위 출현 단어의 출현 맥락을 살피고 주제에 따라 분류를 진행하였다.

1. 도시농업 관련 조례의 유형

국내 조례 중 도시농업을 직･간접적으로 지원하는 조례는 223개이며 이들은 20개 유형의 주제로 구분된다<표 4>. 도시농업 직접 지원조례가 가장 많다(130개). 도시농업을 간접 지원하는 조례들은 대체로 농업을 지원하거나(먹거리 조례, 토종농작물(농산물) 조례, 치유농업, 사회적농업 조례 등), 농촌을 지원하는(농촌진흥사업 조례, 농촌지도사업 조례, 도시･농어촌 교류 조례 등) 주제로 구성되어 있다.

<표 4>

도시농업 관련 조례의 유형(단위: 개)

도시농업의 기능은 다원적이며, 경제적 기능, 사회적 기능, 환경적 기능 등 다양한 세부 기능을 갖는다(김태곤 등, 2014; 장인수･서동주･김흥석, 2018). 도시농업의 다원적 기능에 관한 연구가 세계적으로 증가하고 있는 만큼 앞으로 더 다양한 주제의 조례에서 도시농업을 고려할 필요가 있다.

2. 도시농업 관련 조례의 지역별 제정 현황

도시농업 관련 조례의 지역별 제정 현황은 <표 5>와 같다. 도시농업을 지원하는 223개 조례 중 55개가 경기도, 31개가 서울특별시에서 제정되었다. 두 지방자치단체는 도시농업 참여자 수 1, 2위 지역이므로 이들 지방자치단체에서 도시농업을 지원하는 조례 수가 많은 것은 도시농업에 대한 지방자치단체와 관심과 적극성이 반영된 결과로 판단된다.

<표 5>

지방자치단체별 도시농업 관련 조례 제정 현황(단위: 개)

전국 지방자치단체의 도시농업 직접 지원조례 제정 비율은 53.72%로 나타났다. 이는 2013년 6월 전국 지방자치단체 도시농업 직접 지원조례 제정 비율인 20.6% (박진욱･안계복, 2013)에 비해 크게 상승한 수치이다. 그러나 조례 제정 비율이 50%를 넘어섰으므로 장기적으로는 신규 조례 제정 수가 지속 감소할 것으로 예상된다.

광역지방자치단체별 기초지방자치단체의 도시농업 직접 지원조례 제정 비율은 도(道)보다 시(市)가 높게 나타났다<그림 7>. 대도시 중심의 도시농업 직접 지원조례 제정 경향은 박진욱･안계복(2013)의 연구에서도 확인할 수 있다.

<그림 7>

광역지방자치단체별 기초지방자치단체 도시농업 직접 지원조례 제정 비율 (단위: %)

3. 도시농업의 정의 특성

도시농업 관련 조례 223개 중 124개 조례(도시농업 직접 지원조례 123개, 도시농업 간접 지원조례 중 미생물배양실 조례 1개)에서 도시농업을 정의하고 있다. 도시농업 정의는 구문에 따라 6개 요소(인용 법률, 장소, 생산물, 활동, 목적･성격, 조건)로 구분되며 총 30개 유형의 표현이 주로 사용된다<표 6>.

<표 6>

도시농업의 정의 요소별 표현

도시농업 장소를 나타내는 표현은 8개이다. 다수의 조례에서 도시농업을 ｢도시농업법｣에 따라 ‘도시(96개, 77.42%)’의 ‘토지(95개, 76.67%)’, ‘건축물(60개, 48.39%)’ 또는 ‘(생활) 공간(103개, 83.06%)’에서 이루어지는 행위로 정의한다. 일부 조례에서는 ‘유휴지(7개, 5.65%)’나 ‘자투리땅(4개, 3.23%)’, ‘옥상(2개, 1.61%)’ 등의 표현으로 도시농업 공간을 정의하고 있다. 이는 현재 적극적으로 사용되지 않는 장소라는 공통점이 있다. 임상연 외(2022)는 가용 공간이 부족하거나 임대료가 높은 도심에서 도시농업을 활성화하기 위해선 기존 공간 및 유휴공간을 적극적으로 활용하는 것이 필요하다고 보았다. 이런 점을 고려하여 도시농업 장소 확보의 한계가 도시농업의 정의에 반영된 것으로 판단된다.

도시농업 생산물을 나타내는 표현은 6개이다. ‘농작물’ 72개(58.06%) ‘농산물’ 29개(23.39%), ‘화훼/화초/수목’ 28개(22.58%) 등 순으로 많이 사용된다. ｢도시농업법｣에서는 도시농업 생산물을 ‘농작물’, ‘수목/화초’로 정의하고 있으나, 2011년 제정부터 지금까지 ‘농산물’이란 표현은 사용하지 않았다. ‘농산물(논밭에 심어 가꾸는 곡식이나 채소)’은 ‘농작물(농업에 의해 생산된 곡식, 채소, 과일, 달걀, 특용작물, 화훼 등)’에 비해 뜻하는 범위가 작으나 29개 조례에서 이 표현을 사용하였다.

도시농업 활동을 나타내는 표현은 3개로, 이 중 곡류, 과채류 따위의 씨나 모종을 심어 기르고 거두는 일에 관한 표현(농사, 농업, 영농, 경작, 재배, 생산)이 105개(84.68%)로 가장 많다. ｢도시농업법｣은 2017년 개정을 통해 곤충사육도 도시농업 활동으로 포함하였다. 그러나 ‘곤충사육’ 활동을 포함하여 도시농업을 정의한 조례는 20개에 머물렀다(16.13%).

도시농업 관련 조례에서 도시농업의 성격 또는 목적에 관한 표현으로 가장 많이 사용된 단어는 ‘여가’와 ‘체험’이다. 62개(50.00%) 조례에서 해당 단어를 사용한다. 다음으로는 ‘취미’ 36개(29.03%), ‘학습’ 31개(29.03%), ‘농작물의 경작/재배/생산’ 17개(13.71%), ‘정서적 안정’ 1개 (0.81%) 순이다.

일부 조례에서는 도시농업 정의에 조건을 붙이고 있다. ‘화학 자재(합성농약, 화학비료, 항생 및 항균제 등)를 사용하지 않거나 사용을 최소화할 것’을 조건으로 붙인 조례가 8개(6.45%), ‘친환경 농법 사용’ 4개(3.23%), ‘유기 순환 농법 사용’ 3개(2.42%), ‘농업･축산업･임업의 부산물, 음식 부산물 등을 재활용할 것’이 2개(1.61%), ‘농업을 전업으로 하지 않는 시민이 할 것’이 1개(0.81%)로 나타났다.

4. 도시농업 지원 유형 분석

도시농업을 지원하는 223개 조례의 도시농업 지원 조문을 검토한 결과 지원 내용 및 범위에 따라 총 14개 유형이 도출되었다<표 7>.

<표 7>

조례 주제별 도시농업 지원 항목 현황(단위: 개)

도시농업 직접 지원조례는 도시농업 위원회(협의회), 도시농업지원센터의 설치 및 운영의 근거를 마련한다는 점에서 도시농업 간접 지원조례와 구분되는 특징이 있다. 그러나 관련 지원을 명시하지 않은 도시농업 직접 지원조례도 다수 확인된다. 따라서 각 지방자치단체에서는 도시농업 위원회(협의회)와 도시농업 지원센터에 관한 내용을 검토하고 지원 근거를 마련할 필요가 있다.

도시농업 간접 지원조례의 지원 유형 분석 결과, 먹거리, 토종농작물(농산물), 치유농업, 로컬푸드, 기후위기, 도시･농어촌교류, 스마트농업, 사회적농업에서 도시농업과의 제도적 협력이 존재하는 것으로 확인된다. 특히 치유농업 조례 5개에 도시농업 위원회 기능 대행에 관한 규정이 존재하므로 향후 두 농업의 제도적 영역이 겹칠 가능성이 있다.

제도적 차원에서 도시농업 장소 확보 방안을 제시한 연구가 다수 존재하나(박원제, 2012; 박진욱･안계복,2013; 김태곤 등, 2014; 신성용, 2015; 박점옥, 2019) 도시농업 직접 지원조례를 제외하면 공유재산 조례 6개, 도시공원 및 녹지에 관한 조례 2개에서만 도시농업 시설에 관한 사항을 규정하는 것으로 확인되었다.

5. 조례 구성 요소별 출현 단어 분석

도시농업 관련 조례 제목에서 출현한 단어 중 상위 10위까지의 단어와 출현 횟수, 빈도는 <표 8>과 같다. 가장 많이 출현한 단어는 ‘도시농업(114회, 46.53%)’이다.

<표 8>

조례 제목 상위 출현 단어의 출현 횟수와 빈도

도시농업 관련 조례 제정 목적에서 출현한 단어 중 상위 15위까지의 단어와 출현 횟수, 빈도는 <표 9>와 같다. 가장 많이 출현한 단어는 ‘도시농업(174회, 16.76%)’이다.

<표 9>

조례 제정 목적 상위 출현 단어의 출현 횟수와 빈도

도시농업 관련 조례 정의에서 출현한 단어 중 상위 15위까지의 단어와 출현 횟수, 빈도는 <표 10>과 같다. 가장 많이 출현한 단어는 ‘도시농업’으로 164회(15.28%) 출현하였다.

<표 10>

도시농업 정의 상위 출현 단어의 출현 횟수와 빈도

조례 구성 요소별 상위 출현 단어들을 주제에 따라 구분한 결과는 <표 11>과 같다. 이때 조례 제정 목적에서 ‘회복’은 주로 ‘공동체 회복’, ‘단절된 지역공동체 회복’ 등으로 사용되어 조례 제목의 ‘교류’와 맥락이 유사하여 같은 주제로 확인된다. 반면 조례 제정 목적에서 ‘도시환경’과 ‘자연친화’는 함께 ‘자연친화적인 도시환경 조성’의 형태로 사용된다. 하지만 ‘친환경’은 조례 제목과 조례 제정 목적에서 ‘친환경 도시농업’이나 ‘친환경 농업’의 형태로 사용되었으므로, 유기농과 무농약을 포괄하는 개념에 가깝다. ‘안전’도 주로 ‘안전한 먹을거리 생산’ 등의 형태로 사용되어 ‘친환경’과 유사한 의미로 사용되었다.

<표 11>

조례 구성 요소별 키워드 분류

장소 중 도시 주제의 ‘도시’는 조례 제목, 조례 제정 목적, 도시농업 정의 모두에서 상위로 나타난다. 환경 주제의 ‘친환경’은 조례 제목, 조례 제정 목적에서 상위 단어로 나타나고 있으나 도시농업 정의에서는 상대적으로 낮은 순위를 보인다. 농업 주제의 ‘농업’과 ‘먹을거리/먹거리’는 조례 제목과 조례 제정 목적에서는 상위 단어로 나타나고 있으나 도시농업 정의에서는 상위 단어에 들지 못하였다. 그 밖의 주제별 상위 출현 단어는 조례 구성요소에 따라 서로 다르게 나타난다.

6. 종합 고찰

우리나라 도시농업의 제도적 지원은 도시농업 직접 지원조례 130개와 도시농업 간접 지원조례 93개를 중심으로 이루어지고 있다. 도시텃밭 면적과 도시농업 참여자 수가 많은 경기도와 서울특별시를 중심으로 도시농업 관련 조례 수가 많다는 점도 특징적이다.

지방자치단체의 도시농업 직접 지원조례 전국 제정 비율은 53.72%이며 대도시를 중심으로 제정된 경향을 보인다. 도시농업의 전국적 활성화를 위해 도시농업 직접 지원조례를 제정하지 않은 지방자치단체의 조례 제정이 필요하다. 그러나 이미 도시농업 수요가 높은 지역에서는 도시농업 관련 지원조례를 제정하였기 때문에 도시농업 직접지원 조례 신규 제정 비율은 점차 감소할 것으로 예상된다. 따라서 도시농업의 제도적 지원을 확대하기 위해 사회적 여건 변화에 맞춘 지원책 발굴과 조례 정비가 필요하다.

도시농업 간접 지원조례 유형화 결과, 93개 중 68개 조례가 농업과 농촌에 관한 조례로 나타났다. 도시농업의 다원적 기능을 골고루 활성화하기 위해서는 사회문제, 기후변화 등 다양한 주제의 조례에서 도시농업에 대한 고려가 필요하다.

도시농업 직접 지원조례 지원 특성 분석 결과, 행정･경비, 기술･교육, 기자재･장소, 도시농업 위원회(협의회) 설치･운영, 도시농업 지원센터 설치･운영을 중심으로 도시농업을 지원하는 것으로 나타났으나, 이들 중 일부 지원 방안이 반영되지 않은 조례가 다수 확인되었다. 따라서 지방자치단체에서는 이들 지원 항목을 모두 포함할 수 있도록 도시농업 직접 지원조례를 정비하는 것이 필요하다.

도시농업 간접 지원조례 지원 특성 분석 결과, 먹거리, 토종농작물(농산물), 치유농업, 로컬푸드, 기후위기, 도시･농어촌교류, 스마트농업, 사회적농업에서 도시농업과의 제도적 협력이 존재하는 것으로 확인되었다. 따라서 앞으로 도시농업의 다원적 기능을 중심으로 도시농업의 영역이 확장되면서 이들 영역과의 제도적 관계 정립이 필요하다.

도시농업 간접 지원조례에서 도시농업 시설에 관한 사항을 규정하는 조례는 8개에 그쳤다. 도시농업 공간 확보와 시설 관리는 도시농업의 기반을 구성하는 가장 기본적인 사항이다(박진욱･안계복, 2013). 미국의 여러 도시는 도시농업을 도시계획적으로 접근하면서 도시농업 관련 규제를 도시계획 조례로 정하고 있다. 하지만 토지이용을 규제하는 도시계획과 도시농업의 관계에 대해 우리나라는 아직 제대로 된 논의가 이루어지지 않고 있다(이양주, 2023). 따라서 우리나라에서도 도시계획, 조경, 녹지 등 관련 조례에서 도시농업 공간을 확보하고 시설을 관리할 수 있도록 종합적으로 검토하는 것이 필요하다.

도시농업 관련 조례의 도시농업 정의 분석 결과, 도시농업은 ｢도시농업법｣에 주된 근거를 두고 정의되고 있다. 다수의 조례에서 도시농업을 ‘도시의 토지, 건축물, (생활)공간’에서 이루어지는 행위로 정의하고 있으며, 이에 더해 도시농업은 현재 적극적으로 사용되지 않는 장소(유휴지, 자투리땅, 옥상 등)에서 이루어지는 행위로 보는 시각이 존재한다. 도시농업 활동과 생산물은 농업에 관한 표현을 중심으로 정의되어 있다. 도시농업의 성격이나 목적을 나타내는 표현으로는 ‘여가’, ‘체험’, ‘취미’, ‘학습’이 주로 사용되지만, ‘농작물의 경작/재배/생산’도 함께 사용된다. 이를 통해 현행 도시농업은 농업적 특성, 다음으로 여가적 특성을 중심으로 정의되고 있음을 알 수 있다. 이는 도시농업이 체험, 학습, 교류, 여가 활동으로서의 ‘생활농업’ 성격을 갖는다는 김태곤 등(2010)의 연구와 일치한다. 그리고 일부 조례에서는 도시농업 생산물을 ‘안전한 먹을거리’나 ‘친환경 먹을거리’로 정의하는 것, 조건으로 ‘화학 자재를 사용하지 않거나 최소화할 것’, ‘친환경 농업 사용’, ‘유기순환 농법 사용’을 통하여 친환경･유기농업을 권장하는 것을 확인할 수 있다. 그러나 2017년 ｢도시농업법｣이 ‘곤충사육’을 도시농업 활동으로 포함하도록 개정되었음에도, 2023년 기준 이를 도시농업 정의에 반영한 조례는 20개(16.13%)에 그쳤다. ‘곤충사육’을 포함하는 방향으로의 도시농업 정의 개정이 필요하다.

도시농업 관련 조례의 요소별 출현 단어 분석 결과, 조례 제목과 제정 목적의 상위 출현 단어 중 공동체 형성 기능에 관한 단어로 ‘교류’, ‘공동체’, ‘회복’이 출현한다. 환경보전과 생물다양성 유지 기능에 관한 단어로는 ‘생태도시’, ‘지속가능’, ‘도시환경’, ‘자연친화적’이 나타난다. 안전한 농산물 공급 기능과 관련하여서는 ‘친환경’, ‘친환경도시농업’, ‘안전’이 나타난다. 그러나 도시농업 정의에는 공동체 형성 기능, 환경보전과 생물다양성 유지 기능, 안전한 농산물 공급 기능에 관한 단어가 상위에 출현하지 않는다. 따라서 조례 제정 목적에 맞는 도시농업 육성･지원이 이뤄질 수 있도록 이에 관한 기능을 포함하는 방향으로 도시농업의 정의를 확대하는 것이 필요하다.

우리나라 도시농업 직접 지원조례는 정부 차원의 ｢도시농업법｣ 제정에 앞서 지방자치단체 조례가 먼저 제정되었다. 그 영향으로 조례 제정 목적에 ｢도시농업법｣에 따른 위임 및 위계를 명확히 드러내지 않은 조례가 다수 확인되었다. 따라서 ｢도시농업법｣을 중심으로 도시농업 지원 관련 조례의 체계를 정비하는 것이 필요하다.