국가지속가능발전위원회의 변천 과정 고찰: 역사적 신제도주의 통합적 관점 적용

지속가능발전을 위한 경제･사회･환경의 통합이 강조되면서 정부에서는 경제, 사회, 환경을 통합하기 위해 부처 간 협의하고, 조정하는 범국가적 기구가 필요해졌다. 국제적으로 1992년 리우회의에서는 지속가능발전에 대한 국가기구 설치를 권고하였고, 국내에서도 시민사회, 학계, 국회를 중심으로 지속가능발전을 위한 국가기구 설치에 대한 요구가 지속적으로 제기되는 상황이었다. 이에 김대중 대통령은 2000년 6월5일 환경의 날에 ‘새천년 국가환경비전’을 통해 지속가능발전을 국정운영기조로 제시하였으며, 지속가능발전위원회의 설치를 선언하였다. 2000년 8월 ‘지속가능발전위원회규정’을 공포하고, 2000년 9월 1기 지속가능발전위원회가 대통령 직속 자문기구로 출범하였다.

1기와 2기 지속가능발전위원회는 대통령 자문기구의 성격을 가진바, 지속가능발전위원회의 연구결과와 정책 의견이 실제 정책에 반영되는데 한계를 가지고 있었다(임현정, 2017, p.72). 2000년대 초반 ‘새만금 간척사업’, ‘경인 운하 건설사업’, ‘북한산 관통도로 건설사업’, ‘한탄강댐 건설사업’ 등 개발사업을 둘러싼 환경 갈등이 사회갈등으로 확장되었다. 이에 지속위 3기와 4기는 지속위의 역할에 사회갈등의 조정이 강조되었다. 지속가능발전에 대한 대내외적인 관심이 높아지고, 부처 간 정책 통합의 필요성이 강조되면서 지속가능발전위원회의 역할 강화에 대한 필요성이 제기되었다(임현정, 2017, p.75). 노무현 대통령 시기, 3기 지속위는 대통령 자문기구에서 국정과제위원회로 격상하였다.

5기 위원회는 2008년 4월 16일 ｢지속가능발전기본법｣ 시행령이 공포･시행되면서 2008년 5월 대통령 직속 위원회로 출범하였다. 그러나 이명박 대통령이 당선되면서 17대 대통령직인수위원회는 2008년 1월 지속가능발전위원회를 폐지 대상 위원회에 포함하였다. 그러나 시민사회의 반발과 국회에서도 중요한 쟁점으로 다루어지면서 지속가능발전위원회는 대통령 직속 위원회로 출범하였다. 그러나 지속가능발전위원회는 명목상의 위원회로 활동이 거의 이루어지지 않았다(김성욱･이병량, 2010).

(1) 법률

2000년 8월 ‘지속가능발전위원회 규정’이 대통령령으로 제정되면서 지속위 1기부터 4기는 ‘지속가능발전위원회 규정’(2000.8. 설립-2008.4. 폐지)을 기반으로 설립･운영되었다. 2007년 8월 ｢지속가능발전기본법｣ 제정으로 지속가능발전의 제도적 기반이 강화되었고, 지속가능발전위원회 5기는 ｢지속가능발전기본법｣을 기반으로 운영되었다.

지속위 1기와 2기는 “환경친화적이고 지속가능한 국가의 발전에 관하여 대통령 자문에 응하기 위함”을 목적으로 자문기구로서의 위상을 가지고 있었다. 3기･4기 지속위는 대통령 소속 자문위원회에서 국정과제위원회로 위상이 격상되었다. “환경친화적이고 지속가능한 국가의 발전과 이와 관련된 사회적 갈등의 합리적 해결에 관하여 대통령의 자문에 응하기 위함”을 목적으로 “사회적 갈등의 합리적 해결”이라는 목적이 추가되었다. 3･4기 지속위는 국정과제위원회로서 지속가능발전위원회 정책 자문(안)을 대통령 주재 국정과제 회의 또는 국정과제위원회의에 상정하여 토론 후 결정 사항을 ‘대통령 지시사항’의 형태로 관련 부처에 이관하여 정책자문(안)에 대한 집행을 담보하였다.

5기 지속위는 “국가의 지속가능발전을 효율적으로 추진하기 위해 필요한 주요 정책에 대한 대통령의 자문에 응하기 위함”을 목적으로 ‘지속가능한 국가발전을 위한 정책 수립 및 자문’, ‘지속가능발전과 관련된 사회적 갈등의 합리적 해결 자문’, ‘국가 중장기 계획 검토･자문을 통한 정부 정책의 지속가능성 제고’, ‘지방의제 21 실천계획 및 국제환경협약의 국내이행대책 수립･시행’, ‘세계지속가능발전정상회의(WSSD) 이행계획 수립 및 시행’ 등에 대한 역할을 정하고 있다.

(2) 조직과 체계

지속가능발전위원회 규정 및 ｢지속가능발전기본법｣에 명시된 지속가능발전위원회 조직은 당연직 위원, 위촉 위원, 전문위원, 간사 등으로 구성되어 있다. 1･2･4기는 당연직 위원을 중앙행정부의 장관 및 국무조정실장과 대통령 비서실(수석비서관 또는 정책실장)로 정하였으나 3기의 경우 당연직 위원을 정하지 않았으며, 5기의 경우 중앙행정기관의 장과 시･도 지방위원회 위원장을 당연직 위원으로 정하고 있다.

위원회의 조직구성은 1･2기는 본위원회, 운영위원회, 전문(분과)위원회로 구성되었으며, 3･4기는 본위원회, 갈등조정위원회, 운영위원회, 전문위원회, 연구팀으로 구성되었다. 지속가능발전위원회 설립 당시 위원회는 총 6개(국토보전 분과위원회, 수자원 분과위원회, 생태･보건 분과위원회, 에너지대책 분과위원회, 산업･환경 분과위원회, 국제･지역협력 분과위원회) 분과위원회로 구성되었다. 2기 지속가능발전위원회는 각 분과위의 기능에 대한 종합조정 및 기획 기능을 강화할 필요성이 제기됨에 따라 운영협의회가 위원회 전체차원에서 다루어야 할 과제들을 총괄 및 기획할 수 있도록 업무 범위와 기능을 확대하고, 분과위원장 외에 각 부처 실무위원 및 전문가 등으로 참여 범위를 확대하였다. 3･4기 지속가능발전위원회의 경우 물･국토･자연, 에너지･산업, 사회･환경･건강, 대외협력･교육 이외에 갈등관리정책 전문위원회를 두어 갈등관리 시스템 구축, 갈등 관련 법･제도 개선, 교육･훈련 프로그램 개발 등을 담당하도록 하였다. 5기의 경우 국토 자연, 물관리, 에너지산업, 기후변화, 사회통합 전문위원회를 구성하였다.

지속가능발전위원회 활동을 지원하기 위해 사무국을 설치･운영하였다. 사무국의 구성도 지속가능발전위원회의 조직 구성에 따라 변화되었으며 인원도 15명에서 26명까지 다르게 구성되었다. 예를 들어 2기 지속위의 경우 각 분과위의 기능 종합･조정 및 기획 조정의 필요성이 제기되어 운영협의회가 구성되면서 기획조정실은 기존의 3개(기획총괄팀, 지속발전팀, 국제환경팀)에서 5개 팀(기획총괄팀, 정책개발팀, 국토환경팀, 경제사회팀, 홍보협력팀)으로 확대･정비되었다. 사무국은 주제와 관련 있는 주무 부처 공무원과 관계 기관들로 팀을 구성하여 전문성을 가지고 위원회 활동을 지원하고, 정책 반영에도 효과적이었다. 다만 사무국을 총괄하는 주무부처가 환경부 고위공무원으로 통합 조정에 다소 한계가 있었으나 4기의 경우 청와대 비서관이 담당하면서 통합 조정의 역할을 담당할 수 있었다(성정희 등, 2022, p.36).

김대중 대통령 시기 “지속위 자문 내용은 대통령이 부처에 집행하도록 지시를 내리는 구조였다. 하지만 지속가능발전이 대통령의 핵심 의제가 아니었기 때문에 대통령에게 지속가능발전위원회의 자문 내용이 효과적으로 전달되지 못한 한계”가 있었다(임현정, 2017, p.105).

<그림 2>

3･4기 지속가능발전위원회 조직 구성자료: 성정희 등, 2022, p.29

(1) 대통령 리더십

지속가능발전위원회가 국정과제위원회로 격상된 배경에는 노무현 대통령의 국정운영 철학과 리더십이 작용하였다. 국정과제위원회는 기존 정부위원회 제도의 한계를 극복하고자 마련된 참여정부의 정책조정제도이다. 주요 국정과제별로 “국가의 중장기 국정 방향과 구체적인 정책과제를 논의하는 임무”를 담당하였다. 노무현 대통령은 “국정과제위원회를 통해 정책결정 과정에 전문가들을 직접 참여시킴으로써 창의성과 전문성을 높이고자 하였으며, 위원회를 통해 검증 및 토론 과정을 통해 정책 실패를 사전에 예방하고 국정운영의 안정성을 기하겠다”고 직접 필요성을 설명하기도 하였다(박진우, 2012, p.56: 임현정, 2017, p.80-81 재인용). 지속가능발전위원회는 12개 국정과제위원회 중 하나가 되면서 대통령 주재 국정과제회의에 안건을 올리면 정책 결정의 장에 함께 할 수 있는 권한을 가지게 되었다.

(2) 지방정부

지방정부는 1997년부터 지방의제 21을 통해 지속가능발전을 위한 노력을 기울였다. 2001년 기준 총 248개 지자체 중 222개(89.5%)의 지자체가 지방의제 21을 작성하였다. 지방정부는 지방지속가능발전 민관협력기구인 지방의제 21 추진기구를 설립하여 시민실천활동을 전개하였다.

서울시, 경기도 등에서 지방지속가능발전위원회를 1-2 시기(2000-2003)부터 자체적으로 설치･운영하였다. 서울시는 2000년 1월 ‘녹색서울시민위원회’ 산하에 ‘지속가능발전위원회’를 신설하였으며, 경기도는 2001년 도의 주요 행정계획과 개발 사업을 환경정책과 통합적으로 조정 연계해 환경친화적 개발을 할 수 있도록 도지사 자문기구인 지속가능발전위원회를 설치하고, 2001년 관련 조례를 제정하였다.

3･4기에는 대전시 지속가능발전위원회가 2005년 출범하였으며, 2007년 경기도 안산시에서 지속가능발전위원회가 설립되는 등 기초지방자치단체에도 지속가능발전위원회 설립이 추진되었다. 그러나 중앙-지방의 지속가능발전위원회 간 연계와 제도적･체계적 협력은 활발히 이루어지지 않았다. 2007년 8월 지속가능발전기본법이 제정되면서 지방 지속가능발전 추진을 위한 제도가 마련되었다. 개별 시도의 지방의제21 추진기구와 전국협의회는 지방의제 21 전국대회를 통해 지속가능발전기본법 제정에 따라 지자체 차원에서 지속가능발전 추진체계 구축 논의와 관리체계 구축 방안 모색 등의 논의를 추진하였다.

(3) 시민사회

시민사회는 지속가능발전위원회의 중요한 협력 주체 역할을 하였다. 3기 지속가능발전위원회의의 경우 학계(33%), 시민단체(17%), 산업계(10%), 종교계(9%), 여성계(8%) 등 직능분야별로 위원을 균형있게 위촉하여 다양한 의견을 조율하였다(PCSD, 2005). 시민사회는 대통령 지속가능발전비전 선언에 참여하거나 전문위원회에 참여하여 분야별 연구 또는 정책과제 선정, 정책 자문, 법률 제정, 갈등관리시스템 마련, 지속가능발전기본법 제정 공론화 등 지속가능발전위원회 활동 전반에서 파트너로서 역할을 수행하였다. 시민사회단체에서 제시했던 의제들은 참여정부 시기 6대 로드맵 국정과제, 16대 세부 추진과제로 선정되어 추진되었다(PCSD, 2005, p.13).

(1) 지속가능발전 대통령 자문 및 국정과제 조정

1･2기 지속가능발전위원회는 대통령 직속 자문기구로서 지속가능발전 관련 국정과제에 대한 정책 자문을 진행하였다. ‘2022년 세계정상회의 대책 및 기본계획’, ‘지속가능한 에너지 절약 및 이용 효율 향상 방안’, ‘환경친화적 조세제도 개편 방안’, ‘비무장지대 보전 방안’, ‘국토 이용 체계 개선’ 등에 대한 대통령 정책 자문을 시행하였다. 그러나 정책 자문의 내용이 정책으로 집행되지 않는 한계가 있었다.

3･4기 지속가능발전위원회는 국정과제위원회 시기로 지속가능발전위원회 정책 자문(안)을 대통령 주재 국정과제 회의 또는 국정과제 조정 회의에 상정하여 토론 후 결정 사항을 ‘대통령 지시사항’의 형태로 관련 부처에 이관하여 정책자문(안)에 대한 집행을 담보하였다. 3기 지속가능발전위원회는 ‘갈등관리시스템 구축’, ‘대안적 갈등관리 프로세스 적용’, ‘지속가능한 에너지 및 산업정책’, ‘지속가능한 물관리 정책’, ‘지속가능한 국토 및 자연 관리체계 구축’, ‘지속가능발전전략 수립’ 등 ‘지속가능발전 관련 6대 로드맵 국정과제’를 도출하였다. 6대 국정과제에 대해 국정과제 회의 보고와 대통령 자문 서면 보고를 통해 정책 자문을 진행하였다. 4기 지속위는 ‘지속가능한 교통관리정책’, ‘어린이 건강대책 수립’ 등에 대한 정책 자문을 하였다. 3･4기 지속위의 대통령 정책 자문안은 ‘｢에너지기본법｣ 제정’, ‘｢물관리 기본법｣ 제정 및 (가칭)국가물관리위원회 설치’, ‘어린이건강종합대책 수립 및 어린이건강특별위원회 구성’ 등 정책 성과로 나타났다.

(2) 국가 중장기계획 지속가능성 검토

지속가능발전위원회는 중앙부처가 운영하는 40여 가지의 주요 정책에 대해 지속가능성(혹은 지속가능발전) 측면에서 사전 검토를 진행하는 역할을 수행하였다. 1･2기 지속가능발전위원회는 43개 국가 중장기계획 가운데 ‘지하수관리기본계획’, ‘국가에너지기본계획’ 등 4개 중장기계획에 대해 사전 검토를 진행하였다. 3･4기 지속가능발전위원회는 ‘해양수산발전기본계획’, ‘광역상수도 및 공업용수도 정비 기본계획’등 19개 중장기계획에 대하여 진행하였다. 중장기 계획에 대한 사전 검토는 지속가능발전위원회 내에 검토 소위를 구성하여 검토 후 전문위원회 및 본 위원회 심의를 거쳐 소관 부처에 검토 의견을 제시하는 방법으로 진행되었다.

사전 검토는 정책 입안 단계에서 정책의 방향, 목표, 주요 달성 수단 등을 지속가능발전의 관점에서 검토한 후 방향을 제시하는 데 목적이 있다. 사전 검토 과정에서 정부 부처의 관계자, 정부 밖의 시민사회, 전문가, 기업관계자 등이 참여하여 의사소통과 조율을 통해 지속가능성의 조건을 이끌어내는 효과가 있다. 그러나 지속위에서 제시한 사전 검토 의견에 대하여 정부 부처의 피드백 및 반영 등이 의무화되어 있지 않아 사전 검토 의견이 의견으로만 제시되는 한계가 있었다.

(3) 지속가능발전 전략 및 이행계획 수립･이행 점검

2기 지속가능발전위원회는 의제21 국가실천계획 보완 수립, 국가지속가능발전 지표 개발, 부문별 지속가능발전 전략계획 수립 등 지속가능발전 전략 수립을 위한 활동을 수행하였다. 지속가능발전 이행 점검을 위해 국가지속가능발전 지표를 경제･사회･환경･제도 등 4개 분야 53개 지표를 개발하였으며, 지속가능발전 지표의 지수화를 통해 국가 간 비교가 가능하도록 하였다. 또한 2002년 지속가능발전 추진성과 평가보고서를 UN에 제출하였다.

3기 지속가능발전위원회는 국정과제를 중심으로 지속가능발전비전을 수립하였으며, 대통령 지속가능발전비전 선언을 준비하였다. 2005년 6월 4일 제10회 환경의 날을 기념하여 ‘경제와 사회, 환경이 균형 있게 발전하는 선진 국가’ 국가지속가능발전 비전 대통령 선언을 발표하였다(PCSD, 2005). ‘국가지속가능발전 비전 선언’은 지속가능발전이 국가정책이념으로 자리 잡을 수 있는 기반을 마련하였다는 점에서 지속위의 의미있는 성과로 평가할 수 있다. 또한 참여정부 100대 국정과제를 중심으로 ‘지속가능발전으로 더불어 골고루 잘 사는 나라’를 비전으로 ‘예방과 정책 통합’, ‘참여와 협력’, ‘책임 공유와 이해’ 등 추진 원칙을 제시하였으며, 지속가능발전 9대 정책과 27개 실행 과제를 도출하였다(PCSD, 2008). 3기 지속위는 ‘지속가능발전의 상태나 달성도’ 등을 계량화하고, 각 부처의 이행정도를 객관적으로 평가하기 위해 14개 분야 총 169개 지표를 ‘지속가능발전지표’로 개발하였다.

국가지속가능발전 비전 대통령 선언 이후 4기 지속가능발전위원회는 제1차 지속가능발전 전략 및 이행계획(2006-2010)을 수립하였다. 지속가능발전 전략 및 이행 계획은 지속가능발전세계정상회의(WSSD) 합의에 따른 국내 이행 계획으로 유엔지속가능발전위원회(UNCSD)에 제출하였으며, 경제･사회･환경의 통합･연계 관리를 위한 종합 실천계획이다. 특히 우리나라 지속가능발전 이행 및 평가 시스템 기반을 마련한 최초의 계획이라는 의의가 있다(PCSD, 2008). 4기 지속가능발전위원회는 3기 위원회에서 선정한 169개 지표를 토대로 2006년 10월 77개의 지속가능발전지표를 확정하고 2007년에 시범 적용하였다(PCSD, 2008).

(4) 사회갈등조정

3･4기 지속가능발전위원회는 환경 관련 다양한 갈등을 조정하고 합리적 해결을 위한 역할을 수행하였다. 3기 지속가능발전위원회는 [갈등관리시스템 구축방안 연구]를 통해 ｢갈등관리기본법｣ 제정, 갈등관리지원센터 설립, 한탄강댐 갈등관리 준비단 구성 등을 제안하였으며, 이를 통해 2007년 [공공기관의 갈등 예방과 해결에 관한 규정]이 시행되었다. 또한 국토연구원 등 7개 연구기관이 참여하여 건설교통 분야, 해양수산 분야, 환경생태 분야, 기타 분야 등 10개 개발 관련 법률에 대하여 갈등 예방을 위한 법률 정비 방안을 마련하고, 갈등 예방을 위한 제도 개선 과제를 발굴하였다. 또한 대안적 갈등관리 프로세스를 개발하여 ‘한탄강댐 관련 갈등 조정’(3기), ‘장항산단 갯벌 매립 정책’(4기) 등에 대해 갈등 조정을 추진하였다.

(5) 정책 연구

지속가능발전위원회는 국가지속가능발전을 위한 방향 및 과제 지원을 위해 정책 연구를 수행하였다. 1기는 ‘국가지속가능발전 전략 수립을 위한 지침’, ‘정책 및 계획의 사전 검토 기준 및 방법’ 등에 대한 연구 등 3건, 2기는 세계지속가능발전정상회의(WSSD) 이행계획에 대한 대응 전략 등 3건, 3기는 갈등 시스템 구축 등 14건, 4기는 지역의 지속가능발전을 위한 지방의제21 재작성 지침 등 17건의 정책 연구를 수행하였다.

2008년 8･15 경축사에서 이명박 대통령은 ‘저탄소 녹색성장’을 향후 60년의 새로운 국가 비전으로 제시하였다. ‘저탄소 녹색성장’ 추진을 위한 추진체계 구성을 지시하면서 2008년 12월 녹색성장위원회 설립준비위원회 설립준비팀인 녹색성장기획단을 발족하였다(임현정, 2017). 2010년 1월 ｢저탄소 녹색성장 기본법｣이 제정되고 ｢지속가능발전기본법｣은 ｢지속가능발전법｣으로 개정이 되면서 지속가능발전위원회 6기부터 10기까지는 환경부 소속 위원회로 위상이 낮아지게 된다. 그러나 2015년 SDGs가 새로운 지속가능발전 패러다임으로 등장하면서 문재인 대통령은 “지속가능발전위원회의 위상을 강화하여 사회･경제 전반의 지속성 제고 및 2018년까지 2030 지속가능발전 국가목표, 비전 및 이행전략을 수립･확정하는 것”을 국정과제로 제시하였다(국정기획자문위원회, 2017, p.95; 권율, 2019:110).

(1) 법률

6기부터 10기 지속가능발전위원회는 ｢지속가능발전법｣을 근거 법령으로 운영되었다. ｢지속가능발전법｣은 “지속가능발전을 이룩하고, 지속가능발전을 위한 국제사회의 노력에 동참하여 현재 세대와 미래 세대가 더욱 나은 삶의 질을 누릴 수 있도록 함”을 목적으로 정하고 있다. 주요 역할로 지속가능발전 기본계획 수립, 변경의 사전심의에 관한 사항, 이행계획의 협의･조정에 관한 사항, 국가 이행계획의 추진 상황 점검에 관한 사항, 지속가능발전지표의 작성 및 지속가능성 평가에 관한 사항, 지속가능발전을 위하여 고려하여야 할 주요 정책과 사회적 갈등 해결에 관하여 환경부 장관에 대한 자문이 필요한 사항 등에 관해 규정하고 있다.

(2) 조직과 체계

지속가능발전위원회가 환경부 장관 산하 위원회로 위상이 낮아지면서 당연직 위원의 직급도 기존 “대통령령으로 정하는 중앙행정기관 장과 시･도의 지방위원회 위원”에서 “중앙행정기관 고위공무원단에 속하는 고위공무원”이 담당하도록 바뀌었다. 위원장 위촉 역시 대통령에서 환경부 장관으로 변경되었으며, 대통령비서실, 정책실장 등의 정부위원이 삭제되었고, 전문위원은 위원장이 위촉하는 것으로 변경되었다.

6-10기의 경우 본위원회와 전문위원회로 구성되었으며, 전문위원회의 경우 환경분과, 산업분과, 사회건강분과, 기후･국제협력분과 총 4개로 구성되었다. 사무국은 별도로 설치하지 않았으며, 환경부 내 부서에서 지원 업무를 수행하였다.

<그림 3>

8기 지속가능발전위원회 조직 구성도자료: 성정희 등, 2022, p.50

(1) 대통령 리더십

지속가능발전위원회가 환경부 소속 위원회로 위상이 낮아진 것은 지속가능발전 대신 ‘저탄소 녹색 성장’을 국가의 새로운 비전으로 제시한 이명박 대통령 리더십이 결정적으로 작용하였다. 2009년 1월 녹색성장위원회가 공식 출범하였으며, 2009년 7월 ‘녹색성장국가전략 및 5개년 계획’을 확정하여 녹색성장을 위한 제도적 근간을 마련하였다. 2009년 2월 청와대는 기후변화대책위원회, 국가에너지위원회, 지속가능발전위원회를 기능적으로 통합하여 녹색성장위원회를 공식 출범한다고 발표하였다. 즉, 지속가능발전위원회를 녹색성장위원회에 통합하거나 하부 조직으로 변경하려는 계획을 발표하였다(김성욱･이병량, 2010, p.130-131).

문재인 대통령은 2018년 국회시정연설에서 ‘배제하지 않는 포용’즉, ‘함께 잘 사는 혁신적 포용국가’의 국가 비전을 제시하였다. 포용국가는 K-SDGs의 비전, ‘모두를 포용하는 지속가능국가’와 높은 관련성이 있다. K-SDGs는 ‘모두를 포용하는 지속가능국가’의 비전 달성을 위해 모두가 사람답게 살 수 있는 사회구현, 모든 세대가 누리는 깨끗한 환경보전, 삶의 질이 향상되는 경제성장, 인권보호와 남북협력, 지구촌 협력강화 등 5대 전략 하에서 17개 목표를 수립하였다. 또한, K-SDGs는 기존의 하향식 방식과는 다르게 관계부처와 민관작업반 및 이해관계자 합의와 국민참여를 통한 상향식 방식으로 추진되었다(환경부 지속가능발전위원회. 2019, p.10-11)

(2) 지방정부

지속가능발전기본법에서는 시･도의 지방위원회 위원장이 당연직으로 참여하도록 규정(5기)하였으나, 환경부 소속 지속가능발전위원회 시기(6기-8기)는 지방의 제도적 참여가 미흡했던 시기이다. 2017년 지방자치단체의 지속가능발전을 실현하기 위하여 지속가능발전지방정부협의회가 창립되었다. 수원시, 서울시, 부평시, 당진시 등 지방정부는 지방지속가능발전목표(L-SDGs)를 수립하였으며, 지속가능발전보고서 발간을 통해 지속가능발전 이행을 점검하고 있다. 지속가능발전지방정부협의회, 전국지속가능발전협의회와 시민사회는 지속가능발전기본법 제정 국민행동 및 지속가능발전기본법 제정 촉구 당진선언문 등 지속가능발전기본법 제정을 위한 활동을 전개하였다.

(3) 시민사회

이 시기에는 지방지속가능발전협의회를 중심으로 지속가능발전 시민실천활동이 추진되었다. K-SDGs 수립과정에서 시민사회는 목표별 주요 이해관계자 그룹으로 참여하여 의견을 개진하였으며, 지속가능발전기본계획 수립 및 이행의 주요 주체로서 역할을 하였다. 또한 2017년 한국 시민사회 SDGs 네트워크(SDGs 시민넷)를 구성하여 국내외 SDGs 달성을 위한 정부 역할 및 책임 강화를 위한 활동, 시민사회 SDGs 정책 역량 강화, 참여단체간 SDGs 관련 정보교류 등을 전개하고 있으며, SDGs 한국 시민사회보고서를 작성하여 유엔(UN)에 제출하고 있다(https://sdgforum.org/45).

(1) 국가 중장기계획 지속가능성 검토

지속가능발전위원회는 환경부 소속 시기에도 중장기계획(2017년 기준, 72개)에 대한 사전 검토를 진행해 왔다. 2015년 제3차 야생동물보호기본계획(안)에 대한 사전 검토가 서면으로 진행되었으며, 2019년에는 골재수급 기본계획 등 4개 기본계획에 대한 사전 검토가 진행되었다.

(2) 지속가능발전 전략 및 이행계획 수립･이행 점검

｢지속가능발전법｣에서 지속가능발전위원회는 지속가능발전기본계획에 대한 사전 심의를 하고, 녹색성장위원회와 국무위원회가 심의하는 절차로 변경되었다. 지속위의 지속가능발전기본계획･이행계획에 대한 심의 기능이 약화되고 상호 협력 주체로서의 역할이 상실된 시기이다(임현정, 2019). 6-10기 지속가능발전위원회 시기에 2-4차 지속가능발전기본계획을 수립하였지만, 수립 과정에 적극적으로 개입하기보다는 수립(안)에 대한 사전 심의･의결을 하는 소극적 형태의 역할이 주를 이루고 있다(관계부처합동, 2016; 환경부, 2020). 지속가능발전이행 점검 관련하여 지속가능발전지표에 대한 지속가능발전위원회의의 의견제시 및 심의･의결, 국가지속가능성 보고서에 대한 심의 등 의견제시 수준의 활동을 진행하였다.

2015년 제70차 유엔(UN) 총회에서 지속가능발전목표(SDGs)에 합의함에 따라 지속가능발전목표(SDGs)가 글로벌 의제로 등장하였다. 우리나라도 다양한 이해관계자 그룹의 참여를 통해 2018년부터 국가지속가능발전목표(K-SDGs)를 수립하였으나 지속가능발전위원회가 K-SDGs 수립 방향 설정, 이해관계자 그룹의 참여･협력 등에서 적극적 역할을 하기보다는 국가지속가능발전목표(K-SDGs) 수립(안)에 대해 심의･의결 등 제한적인 역할을 수행하였다. 제8기 지속가능발전위원회는 국가지속가능발전지표 개선(안)과 국가지속가능발전지표 개정(안)에 대한 수정 의견을 제시하고, 수정 의결하였다(환경부, 2015, 2016). 9기 지속가능발전위원회는 2018년 국가지속가능성 보고서에 대하여 ‘현실과 동떨어진 결과’, ‘목표 대비 달성도 부재’, ‘기존 평가체계 개선 제안 유의미’ 등의 의견을 제시하고, 수정보고서에 대해 조건부 의결을 진행하였다(환경부, 2018).

역사적 신제도주의의 관점에서 볼 때, 지속가능발전위원회의 변화는 정치, 사회, 경제적 환경 변화에 따른 구조적 맥락 속에서 시작되었으나, 저탄소녹색성장이라는 하위 개념의 국가 어젠다화로 인해 대통령 직속 위원회에서 환경부 소속 위원회로 위상 변화가 있었다. 최근 지속가능발전의 패러다임이 SDGs로 전환되면서 지속가능발전의 다중적, 다층적 특성을 반영하기 위한 맥락 변화로 인해 다시 대통령 직속 위원회로 위상이 변했다. 즉 구조적 변수가 국내･국제적 맥락의 변화에 따른 위원회의 위상 변화를 추동할 수 있음을 보여준다.

이는 제도적 맥락의 변화도 동반한다. 법률과 조직 체계에 있어, 1기부터 5기까지는 대통령 자문기구로서의 역할이 강화되고 이를 사무국과 전문분과가 운영위원회를 뒷받침하는 구조였다. 그러나 구조적 맥락 변화에 따른 관련 법률과 조직의 변화는 ｢지속가능발전법｣을 근거 법령으로 하고, 위원회 구성의 변화(중앙행정기관장에서 고위공무원으로 당연직 위원 담당으로) 또한 가져왔다. 6기부터 10기까지 사무국의 미설치는 지속위의 안정적인 운영을 어렵게 하는 요인으로 작용하였다.

행위자의 역할, 특히 대통령의 관련 문제에 대한 관심과 리더십도 위원회의 조직과 역할에 영향을 준다. 노무현 대통령은 지속가능발전위원회를 국정과제위원회로 격상하면서, 정책 결정을 함께할 수 있는 권한을 가지기도 했다. 이를 통해, 대통령 자문이라는 고유의 역할 이외에도 국정과제 조정과 사회갈등 조정이라는 새로운 역할을 수행할 수 있었다. 지속가능발전위원회와 유사한 상위 위원회(녹색성장위원회)에 대한 대통령의 관심과 역할 집중은 지속가능발전위원회가 국가 중장기계획의 지속가능성 검토, 지속가능발전 전략 및 이행 계획 수립과 점검이라는 기본적인 역할에 머무르게 하는 요인으로 작용했다.