국토-환경계획의 내용적 통합관리를 위한 계획요소 분석: 충청남도를 사례로

1. 계획의 통합

계획의 통합에 따른 특징 및 유형에 관한 연구는 다양한 분야를 통해 이루어져 왔으며, 최근에는 효율적･수평적 의사결정을 위한 부문 간 통합이 강조되고 있다(He et al., 2011). 계획의 통합은 통합과정에 따라 일반적으로 내용적 통합과 절차적 통합으로 구분되며, 세분화된 기준에 따르면 방법론적, 제도적, 정책적 통합 등이 포함된다(Eggenberger and Partidário, 2000; Runhaar et al., 2009; He et al., 2011). 통합의 유형에 따라 계획 간 연계방식에 차이가 있으며, 그 예로 절차적 통합은 계획의 공동관리가, 방법론적 통합은 평가기준의 일치가 강조된다(Partidario and Voogd, 2004; Eggenberger and Partidário, 2000). 이외에도, 제도적 통합은 부처 간 협력이, 정책적 통합은 법･제도의 통일이 중심이 된다(Eggenberger and Partidário, 2000).

한편, 내용적 통합은 계획 간 통합관리 요소를 설정하고, 계획 수립 시 정보 및 데이터를 공유하여 계획내용의 정합성을 강화하는 유형을 의미한다(Partidário and Voogd, 2004; He et al., 2011; Eggenberger and Partidário, 2000). 이를 위해, 내용적 통합은 계획 보고서를 주요 매개체로 하여 통합관리 요소 및 정보의 연계가 구조적으로 연결되는 것이 특징이다(He et al., 2011). 또한, 내용적 통합은 주로 국토(공간)계획과 환경계획의 통합 초기 단계에 적용되는 유형으로 알려져있다(Partidario and Voogd, 2004; He at al., 2011). 구체적으로, 두 계획은 내용적 통합에 따라 공통적으로 반영할 수 있는 통합관리 요소(예: 생태계 복원)를 규정하고, 상호 간 정보 공유를 통해 개발영향 평가 및 환경공간분석 등을 수행한다(Partidario and Voogd, 2004; He et al., 2011).

국내에서는 국토계획과 환경계획의 통합성을 제고하기 위한 정책으로, 2018년 ｢국토계획 및 환경계획의 통합관리에 관한 공동훈령｣ 제정을 통해 계획기간의 일치와 8대 통합관리 사항을 포함한 제도적 기반을 마련하였다. 이후, 2023년에는 변경된「환경정책기본법」의 내용을 반영하여 공동훈령의 개정이 이루어졌으며, 통합관리 이행강화 방안과 기타 합의사항에 대한 2개의 통합관리 사항이 추가되었다(송지윤 등, 2024).

해당 공동훈령은 통합관리 제도의 이행을 위해 에너지 절약, 대기질 개선 등 10대 통합관리 사항을 제시하고 있으며, 공간･환경정보를 상호 간 연계하기 위한 정보 공유체계를 마련하고 있다(국토연구원, 2020; 국토계획 및 환경계획의 통합관리에 관한 공동훈령 제8조, 제12조). 이에, 각 계획에 통합관리 사항을 공통적으로 반영하고, 토지특성도와 생태현황도 등 각 부문의 기초 정보를 공유하여 국토계획은 환경보전 방안을, 환경계획은 공간관리 전략을 반영할 수 있는 구조가 마련되었다(국토계획 및 환경계획의 통합관리에 관한 공동훈령 제8조, 제12조).

종합하면, 국토-환경계획 통합관리의 정책적 기반이 되는 공동훈령을 통해 두 계획의 연계를 위한 주요 과정으로 통합관리 사항 수립, 자료 공유 등이 제시되었다. 이는 내용적 통합의 핵심 항목인 통합관리 요소 도출 및 정보 연계와 상응한다는 점에서 현재 국내 국토-환경계획 통합관리 사례는 계획 통합의 유형 중 내용적 통합에 해당한다고 볼 수 있다. 따라서, 계획의 통합 측면에서 국토-환경계획 통합관리의 실효성을 검토하기 위해 내용적 통합을 중심으로 계획요소를 비교･분석하여 두 계획 간 연계성을 검토할 필요가 있다.

2. 국토-환경계획 통합관리

국토-환경계획 통합관리에 대한 기존 연구는 주로 계획의 수립 절차에 대한 법･제도적 검토와, 부문 간 계획 내용의 연계를 중심으로 수행되었다. 제도적 체계를 다룬 연구는 주로 관련 법률에 대한 문헌검토를 통해 계획 간의 연계 방안을 다루고 있으며(Pozoukidou, 2020; 김태현 등, 2024; 윤호정･염성진, 2024), 계획내용과 관련해서는 공간환경전략 수립, 평가지표 개발 등에 대한 연구가 이루어졌다(허한결 등, 2018; 김동한 등, 2019; 최희선 등, 2019).

국토-환경계획 통합을 위한 제도적 기반을 다룬 연구로, 윤호정･염성진(2024)은 국제기구에서 제시한 환경정책통합 관점에서 도시 및 환경계획 수립지침 등 양 부문의 관련 법률을 검토하여 부문간 제도적 차이점을 확인하였다. 검토 결과, 양 계획의 하위 법률에서 공간적 기준 및 계획 정비기간 등에서 차이점이 발견되어, 향후 계획의 수립기간뿐만 아니라, 토지이용계획 기준 등 공간적 위계와 계획 정비기간의 일치 또한 필요함을 지적하였다.

이와 유사하게, 김태현 등(2024)은 관련 법률과 지자체 도시 및 환경계획 검토를 통해 탄소중립 측면에서 통합관리 제도의 실효성을 파악하였다. 분석 결과, 국토-환경계획에 따라 탄소중립 실현 방안에 차이가 나타나, 통합관리 제도와 탄소중립 기본계획을 연계하는 해결방안을 제시하였다. 이를 위해, 탄소중립 기본계획에 국토-환경계획의 공간 구상내용과 환경 지표가 적용되어야 함을 강조하였다.

Tao, Tan, and He(2007)는 중국의 국토 및 환경부문의 관련 계획과 법률을 상호 비교하고, 계획 간 연계를 위한 방안으로 공간화를 바탕으로 하는 환경영향평가를 제시하였다. 구체적으로, 국토계획에서는 공간구조 분석이 중심이 되고, 환경계획에서는 해당 공간분석을 토대로 환경영향평가를 수행하는 제도를 마련하여 계획 간 역할이 명확하게 구분될 것을 주장하였다. 유사한 맥락에서, Pozoukidou(2020)는 그리스를 사례로 국가, 광역 및 기초지자체의 위계에 따른 공간계획을 검토하여 각 계획에서 제시하는 보존지역 등의 공간화 방안을 토대로 환경계획을 수립하는 연계방식을 제시하였다.

통합관리 제도의 이행 현황에 대한 연구로, 송지윤 등(2024)은 계획기간, 통합관리 사항 등 공동훈령 내용을 바탕으로 지표를 개발하여 환경계획 수립이 완료된 지자체의 통합관리 반영 정도를 평가하였다. 평가 결과, 통합관리 적용의 장애요인으로 계획 간 공간위계 차이, 환경정보 접근성 부족 등이 도출되었다. 이에, 환경계획의 공간화 및 환경공간정보 공유 등 통합관리 활성화를 위한 정책적 개선방안을 제안하였다.

계획내용의 연계와 관련하여, 최희선 등(2019)은 언론기사를 대상으로 키워드 빈도분석을 수행하여 국토의 공간적 범위에 따른 환경문제를 검토하였다. 분석 결과, 대기 및 수질오염 등 지역에 따라 주요 환경문제가 상이한 것으로 나타났으며, 통합관리 지침으로서 권역별 공간환경전략을 제기하였다. 장석길･Tsolmon Bayarsaikhan･손승우･김태형(2024)은 토픽모델링을 활용한 텍스트마이닝 분석을 수행하여 양 계획 간 연계성이 높은 키워드를 파악하였다. 분석 결과, 국토계획은 에너지, 자원 등이, 환경계획은 재난･재해 등의 키워드가 상호 관련성이 높은 것으로 나타났다. 국토계획과 환경계획을 분석 대상으로 모두 포함시킨 통합계획은 기후변화 등이 주요 키워드로 도출되었다.

계획내용의 연계성 평가에 대해, 허한결 등(2018)은 United Nations(UN)의 지속가능발전목표를 중심으로 국내 환경계획에 대한 문헌검토를 실시하여 통합관리의 적용 수준을 평가하는 지표를 개발하였다. 이에, 토양보전계획 등 공간 요소가 반영된 54개의 환경계획을 검토하여 국토계획에 반영될 수 있는 7개의 지표(에너지, 폐기물 등)를 도출하였다. 또한, 환경계획에서는 자연, 생태, 대기 분야의 공간화가 주요하게 다루어져, 향후 국토계획에서 해당 지표를 적극적으로 반영할 것을 제안하였다.

마찬가지로 국토계획의 통합관리 실천 방안을 제안한 연구로, 김동한 등(2019)은 공동훈령의 8개 통합관리 사항을 중심으로 국내 환경계획의 지표를 검토한 후, 각 계획내용과 국토계획 간의 연관성을 비교하였다. 비교 결과, ‘생태축’과 ‘에너지 공간구조’는 도시기본계획과 관련성이 높으며, ‘수질’ 및 ‘폐기물’은 관련성이 낮은 것으로 나타났다. 이에, 향후 국토계획과 수질환경 계획, 폐기물 관리계획 간 수평적 연계가 필요함을 주장하였다.

종합하면, 현재까지 국토-환경계획 통합관리 제도개선 및 실행방안 마련을 위해 문헌검토, 지표개발, 공간환경전략 구상을 다룬 연구(Pozoukidou, 2020; 허한결 등, 2018; 최희선 등, 2019)가 주로 이루어졌으나, 두 계획 간 계획요소의 연계성을 분석한 연구는 부족한 것으로 나타났다.

또한, 선행연구 결과를 비교하여 살펴보면, 해외연구에서는 국토및도시계획에서 공간화 전략을 마련하고, 환경계획은 이를 기반으로 환경영향평가를 실시하는 기능 분담 체계를 공통적으로 제시하였다. 이는 절차적 효율성을 제고할 수 있으나, 통합관리 제도 운영 시 제한된 연계성으로 이어질 수 있다. 마찬가지로, 국내 연구에서는 통합관리 활성화 전략으로 공간환경전략, 환경계획의 공간화를 공통적으로 제시하고 있으나, 이는 공간분석이 중심이 된 것으로, 실제 계획수립 측면에서 통합관리 연계 방안을 살펴보는 연구가 필요하다.

특히, 국토계획은 종합계획의 성격을 띠는 반면 환경계획은 부문별 계획으로서 계획 간 위상 차이가 존재하므로(최정석, 2021), 통합관리 측면에서 양 계획을 일관된 기준으로 비교하기 위해 공통 계획요소에 따라 이행 정도를 검토할 필요가 있다.

더불어, 계획의 통합 유형에 기반하여 양 계획을 분석하는 연구가 필요하다. 통합관리 제도의 주요 목표인 지속가능발전은 경제, 사회, 환경 등 다양한 측면을 종합적으로 고려하기 때문에, 부문 간 계획의 통합이 필수적이다(Holden, 2012). 선행연구(Partidario and Voogd, 2004; He et al., 2011) 및 관련 정책 검토 결과, 현재까지 국내외의 국토-환경계획 통합 사례는 계획 통합 유형 중 주로 내용적 통합의 특징을 보이는 것으로 나타났다. 따라서, 양 계획 간의 체계적인 비교를 위해 내용적 통합관리의 계획요소를 중심으로 통합관리 제도의 특징을 분석할 필요가 있다.

이를 위해, 통합관리가 실제로 적용된 국토-환경계획 보고서를 대상으로 내용분석을 수행하여 계획요소를 비교하는 연구가 요구된다. 국토-환경계획 보고서를 검토한 일부 연구(예: 장석길 등, 2024)에서는 텍스트마이닝을 사용하여 계획 간 연계성이 높은 키워드를 도출하였다. 이러한 텍스트마이닝 기법은 문헌의 핵심주제를 유형화하기에 적합하나, 계획의 구체적인 맥락을 검토하기에는 한계가 있다(장석길 등, 2024). 반면, 문헌분석 기법 중 내용분석은 실제 용례를 중심으로 특정 주제에 대한 계획내용을 면밀히 검토하기에 적합하여(Stemelr, 2001; Hopkins and King, 2010; Khirfan et al., 2020), 국토-환경계획 통합관리의 적용 사례를 심층적으로 분석한 다수의 연구(최희선 등, 2019; 윤호정･염성진, 2024)에 활용된 바 있다.

마지막으로, 현재까지 통합관리 측면에서 국토계획을 검토한 연구(예: 김동한 등, 2019)는 일부 수행되었으며 대부분의 연구(허한결 등, 2018; 최희선 등, 2019)가 환경계획에 초점이 있어, 국토계획에 대한 균형적인 고려가 부족한 것으로 나타났다. 이에, 국토-환경계획의 공통 계획요소를 중심으로 두 계획을 종합적으로 검토할 필요가 있다.

1. 분석자료

본 연구는 제4차 충청남도 종합계획(2021-2040)과 제5차 충청남도 환경계획(2023-2040)을 분석대상으로 한다. 국내 지자체 중, 충청남도는 통합관리를 반영한 도종합계획과 환경계획을 수립하였으며, 공동훈령 제정 초기 단계에서 도 차원의 통합관리 방안을 확립하였다(오용준 등, 2019). 이에, 충청남도는 광역지자체의 통합관리 공통 항목(계획시기의 일치, 수직적･수평적 연계 등) 및 부문별 전략 수립과, 통합관리를 위한 공간정보 연계의 우수사례로 선정된 바 있다(환경부, 2023; 송지윤 외, 2024; 환경부, 2025). 이외에도, 충청남도 지자체는 지역계획과 공간정보를 연계한 우수사례로 선정되어(충남신문, 2023.11.1), 지자체 통합관리 연구(송지윤 외, 2024)에서 분석대상이 된 바 있다. 이에, 충청남도는 지자체 수준의 통합관리 우수사례로서 통합관리 제도의 이행 현황을 검토하기에 적합한 것으로 여겨진다.

따라서, 본 연구는 충청남도 도종합계획과 환경계획을 대상으로 내용적 통합관리에 따른 계획요소의 특징을 검토하였다(<그림 1> 참고). 내용적 통합관리의 계획요소란, 두 계획 간 통합관리 사항, 계획구성, 공간환경정보 공유를 의미한다(Partidário and Voogd, 2004; He et al., 2011; Eggenberger and Partidário, 2000). 본 연구에서는 이러한 내용적 통합관리의 주요 특징을 통합관리 공동훈령 항목에 따라 재구성한 분석프레임을 활용하였다. 공동훈령 항목은 국내 통합관리 정책의 법･제도적 기반이 되어(김동한 등, 2019), 통합관리 관련 계획 및 정책 분석 연구(최정석, 2021, 장석길･김단아, 2024)에 다수 활용된 바 있다.

<그림 1>

분석틀자료: 저자 작성

첫째로, 통합관리 사항은 공동훈령의 10개 통합관리 사항 중, 보편적인 내용을 담고있는 ‘양 계획간 통합관리를 위해 합의한 사항’, ‘그 밖에 지속가능한 발전을 위한 국토 환경의 보전 및 개선에 관한 사항’을 제외한 8개 사항으로 설정하였다. 다음으로, 계획구성은 각 보고서의 목차를 계획개요, 계획수립, 계획실행, 기타사항의 4개 부문으로 구분하고, 각 장에서 통합관리 사항의 용례가 차지하는 비율을 검토하였다. 마지막으로, 공간환경정보 공유에 관한 계획내용을 분야에 따라 구분하기 위해, 공동훈령 중 “기초자료의 공유”에 해당하는 제4장 제12조의 내용을 참고하였다. 이에, 도종합계획의 용례는 ‘생활권 구조설정’, ‘개발량 조정’, ‘토지이용 계획변경’, ‘환경부하 분배방안’ 항목으로, 환경계획의 용례는 ‘물’, ‘대기’, ‘자연생태’, ‘토양’, ‘기후변화’, ‘지역관리’, ‘지역보전’, ‘지역복원’의 항목에 따라 분류하였다.

이와 같이 지자체의 정책을 관련 법령 내 항목에 따라 검토하는 과정은 지역계획 연구(김단아･장석길, 2025)에 적용되고 있는 분석틀 설계 방법으로, 정책의 특징을 체계적으로 분류 및 비교할 수 있다.

2. 분석기법

분석기법으로는, 다수의 통합관리 연구(최희선 등, 2019; 장석길･김단아, 2024; 윤호정･염성진, 2024)에 활용된 내용분석을 사용하였다. 문헌분석 기법 중 내용분석은, 문헌의 구체적인 맥락을 특정 주제를 중심으로 검토하여, 실제 용례 및 사례를 분석하기에 용이하다(Stemelr, 2001; Hopkins and King, 2010). 특히, 키워드와 같은 유목(category)을 활용한 내용분석은 방대한 양의 문헌을 체계적으로 분석할 수 있어, 정책사례 연구에 적합하다(GAO, 1996). 이에, 내용분석은 통합관리가 적용된 정책과 계획을 분석한 여러 연구(최희선 등, 2019; 윤호정･염성진, 2024; 장석길･김단아, 2024)에 활용된 바 있다.

분석절차는 기존의 내용분석 연구(Harris, 2001; White and Marsh, 2006; Riffe, Lacy, Watson and Lovejoy, 2023; 김단아･장석길, 2025)에서 주로 활용된 Krippendorff (2004)의 6단계 내용분석 절차를 적용하였다. 해당 절차는 1) 단위설정(Unitizing), 2) 내용추출(Sampling), 3) 코딩(Coding), 4) 간소화(Reducing), 5) 추론(Inferring), 6) 서술(Narrating)의 여섯 단계로 구성된다.

첫째로, 단위설정 단계는 글자, 단어, 문장, 쪽 등의 분석단위를 지정함으로써 분석의 정밀도를 설정하는 절차이다(Robson 1993; Cavanagh 1997; McCain 1988). 본 연구에서는 계획내용의 체계적인 수집을 위해 내용추출 단계는 단어를, 코딩 단계는 문장을 분석단위로 선정하였다. 다음으로, 내용추출 단계는 분석단위에 해당하는 모는 용례를 수집하여, 최종빈도수를 산정하기 전 모집단을 형성하는 절차에 해당한다(Krippendorff, 2004). 본 연구에서는 두 계획 중 공동훈령 사항 및 공간환경정보의 핵심 키워드(예: 환경 모니터링 정보 → 정보)에 해당하는 모든 문장을 완전일치를 기준으로 수집하였다.

셋째로, 코딩 단계에서는 텍스트를 상위 범주에 따라 분류하고(McCain, 1988), 유목(category)을 그 기준으로 하여 분석내용 간 비교를 수행한다(Dey, 1993). 이에, 문장의 전후맥락을 검토하여 통합관리 측면에서 제시되지 않은 문장(예: 개인정보 활용정책 마련)을 제외하였다. 이후, 계획 보고서의 목차를 비교하기 위해 통합관리 사항에 해당하는 문장은 계획구성(계획개요, 계획실행 등)을 상위 범주로 사용하였으며, 정보시스템에 해당하는 문장은 공간환경정보 항목(‘대기’, ‘자연생태’, ‘지역보전’ 등)을 유목으로 사용하여 분류하였다.

간소화 단계에서는 지표, 지수, 분포도 등을 활용하여 분석결과를 요약하고 빈도를 간결하게 표현한다(Krippendorff, 2004). 본 연구에서는 계획요소 키워드별 1차 빈도수 및 최종 빈도수를 집계한 후, 타 계획요소에 비해 최종 빈도수가 높게 도출된 통합관리 사항 용례의 최종 빈도수는 사분위수로 구분하여 출현빈도를 산정하였다. 이에, 최종 빈도수 대비 키워드 빈도수를 기준으로 상위 25% 이내(◎), 상위 50% 이상 25% 미만(○), 상위 50% 미만(△) 으로 표기하였다. 이와 같이 출현빈도의 상대적인 비율을 측정할 경우, 빈도분석 결과의 객관성이 제고된다(Monroe, 2008; Grimmer and Stewart, 2013).

마지막으로, 추론 단계에서는 분석결과를 바탕으로 내용적 통합관리에 따른 계획요소의 특징을 비교분석하였으며, 서술 단계에서는 정책적 제안을 마련하였다. 또한, 신뢰성 제고를 위해 분석 전 과정에 걸쳐 저자 간 개별분석을 수행한 후, 불일치하는 결과는 상호검토를 진행하였다(Malloy and Fennell, 1988).

1. 통합관리 사항

<표 1>은 통합관리 사항에 따른 충청남도 도종합계획과 환경계획의 키워드 출현빈도를 나타내며, <표 2>는 계획내용을 검토한 결과를 보여준다. 분석 결과, 도종합계획에서 타 사항에 비해 상대적으로 높은 출현빈도를 가진 사항은 ‘미래, 변화’, ‘생태계’, ‘공간, 에너지’, ‘폐기물, 자원’으로 도출되었으며, 비교적 낮은 출현빈도를 갖는 사항은 ‘연결성’, ‘물, 수해’, ‘대기’, ‘기후, 탄소’로 나타났다. 환경계획에서 상대적으로 상위 출현빈도를 갖는 사항은 ‘미래, 변화’, ‘공간, 에너지’, ‘물, 수해’, ‘기후, 탄소’ 로 도출되었으며, 비교적 낮은 출현빈도를 갖는 사항은 ‘생태계’, ‘연결성’, ‘대기’, ‘폐기물, 자원’으로 확인되었다.

<표 1>

통합관리 사항 빈도수 검토

<표 2>

통합관리 사항에 따른 도종합계획과 환경계획의 계획내용 검토

도종합계획에서 가장 높은 출현빈도를 가진 ‘미래, 변화’ 사항은 기후변화 대응형 주택보급(344) 등 자연환경의 변화에 대처하는 계획내용이 강조되는 경향을 보였다. 다음으로, ‘생태계’ 사항은 생태계 복원을 통한 감염병 방지(490) 등 재해 대응수단으로 생태계 기능을 활용하는 전략이 다수 포함되었다. 마지막으로, ‘폐기물, 자원’ 사항은 폐기물 연료화(507) 등 폐기물 감축 및 자원순환체계를 구축하는 내용이 주를 이루었다. 하위 출현빈도를 갖는 사항 중, ‘물, 수해’는 1차 빈도수에 비해 최종빈도수가 크게 감소하여, 통합관리 측면에서 다루어진 내용은 많지 않은 것으로 확인되었다.

환경계획에서 상위 출현빈도를 갖는 사항과 관하여, ‘미래, 변화’ 사항은 녹지공간을 통한 기후변화 대응(183) 등 도종합계획과 유사하게 기후변화로 인한 재해를 예방하는 내용이 강조되었다. 이외에도, ‘물, 수해’ 사항은 지역별 물 총량제(630) 등 지역특성을 고려한 물관리 전략이 다수 제시되었다. 하위 출현빈도를 갖는 사항 중, ‘생태계’는 생태계서비스 활성화 촉진구역(181) 등 법정구역을 중심으로 한 관리방안이 소개되었다. 마지막으로, ‘폐기물, 자원’ 사항은 가축분뇨 자원화(221) 등 도종합계획과 마찬가지로 여러 산업에 걸쳐 자원순환형 구조를 조성하는 내용이 나타났다.

두 계획의 유사점과 차이점에 대해 살펴보면, 양 계획에서 모두 높은 출현빈도를 갖는 사항은 ‘공간, 에너지’로 나타났다. 해당 사항과 관련하여, 도종합계획에서는 읍면동 단위 재생에너지 도입(201), 에너지 자립섬 조성(508) 등 소규모 지자체를 중심으로 신재생에너지 활용을 촉진하는 사업이 주요하게 다루어졌다. 이와 유사하게, 환경계획에서는 마을 및 거리 단위 에너지사용량 조사(305), 공동주택 내 재생에너지 시설 설치(638) 등 소규모 지역 및 건축물 단위로 관련 정책을 추진하는 내용이 강조된 공통점이 발견되었다.

더불어, 도종합계획에서는 친환경 교통수단 확대(467), 해상 풍력단지 개발(508) 등 신재생에너지 사용을 위한 물리적 인프라와 산업기반을 조성하는 계획내용이 다수 나타났다. 한편, 환경계획에서는 농어촌 등 지역별 신재생에너지 발굴(632), 노후주택 맞춤형 에너지효율 관리(299) 등 지역 및 건축물의 유형별 특성을 고려한 에너지관리 방안이 강조되는 차이점이 확인되었다.

두 계획에서 공통적으로 낮은 출현빈도를 갖는 사항은 ‘연결성’, ‘대기’로 도출되었다. ‘연결성’ 사항과 관련하여, 도종합계획에서는 구조적 여건 개선을 통한 서식지 연결성 제고(172) 등 생물 서식지의 단절을 방지하는 계획내용이 나타났다. 환경계획에서는 횡단구조물 철거를 통한 하천 종적연결성 강화(217) 등 수자원의 연결성을 회복하는 계획내용이 포함되었다.

‘대기’ 사항을 다룬 계획내용으로, 도종합계획에서는 대기환경권역관리 실행계획을 통한 성과측정(190), 도시철도기본계획을 활용한 대기오염물질 저감형 트램 도입(301) 등 타 분야의 법정계획과 연계하여 대기오염을 관리하는 전략이 주요하게 나타났다. 반면, 환경계획에서는 사업장 대기오염물질 배출량 할당(190), 축산 및 항구지역 미세먼지 측정(368) 등 배출원에 대한 관리 및 규제 정책이 강조되는 차이점이 발견되었다.

환경계획에서 높은 출현빈도를 가지나, 도종합계획에서는 높지 않은 출현빈도를 가진 사항은 ‘기후, 탄소’로 나타났다. 해당 사항과 관하여, 환경계획에서는 지역 앵커기관의 탄소중립화(306) 등 지역사회 중심으로 탄소저감 정책을 추진하는 계획내용이 강조되었다. 나아가, 도시계획 내 탄소저감 지침 마련(444) 등 지역의 공간계획에 관련 사업을 연계하는 접근이 다수 제시되기도 하였다. 한편, 도종합계획에서는 축산업 탄소저감 기술개발(132), 산업 내 탄소 소비구조 개편(507) 등 산업 내외부 환경의 변화를 통해 탄소배출량을 감축하는 내용이 주요하게 나타난 차이점이 확인되었다.

2. 계획구성

도종합계획과 환경계획의 통합관리 사항에 따른 계획구성은 <그림 2>, <그림 3>과 같다. 분석 결과, 두 계획에서 공통적으로 계획수립에 해당하는 장에서 통합관리 사항을 다룬 계획내용의 빈도가 가장 높게 나타난 것으로 확인되었다(각각 107회, 210회). 또한, 양 계획 모두 계획개요에 해당하는 장에서 통합관리 사항을 다룬 계획내용의 빈도가 각각 1회와 4회로 가장 낮은 것으로 나타났다.

<그림 2>

통합관리 사항에 따른 도종합계획(좌)과 환경계획(우)의 계획구성 비교자료: 저자 작성

<그림 3>

통합관리 사항에 따른 도종합계획(좌)과 환경계획(우)의 계획구성 비교자료: 저자 작성

또한, 도종합계획에서는 계획실행으로 분류되는 장이 두 번째로 높은 빈도(34회)를 가졌으며, 기타사항에 해당하는 장에서는 통합관리 사항을 다룬 계획내용이 포함되지 않은 것으로 확인되었다. 환경계획에서는 기타사항에 속하는 장이 25회로 두 번째로 높은 빈도를 가졌으며, 계획실행으로 구분되는 장에서는 1회의 빈도를 가졌다.

도종합계획 중 계획수립에 해당되는 장을 살펴보면, ‘청정환경 및 자원관리’, ‘정주환경 인프라 조성’, ‘경제일자리 및 농업경쟁력 강화’ 장이 나머지 장에 비해 높은 빈도를 가졌다. ‘청정환경 및 자원관리’ 장에서는 ‘물, 수해’와 ‘생태계’ 사항에 대한 계획내용이 높은 비중으로 제시되었다. 또한, 8개 사항에 대한 계획내용이 모두 포함되어, 교통환경정책을 통한 대기질 개선(299) 등 다양한 부문을 다루는 환경보전 정책이 포함되었다.

다음으로, ‘정주환경 인프라 조성’ 장에서는 ‘미래, 변화’와 ‘공간, 에너지’ 사항의 계획내용이 다수 나타났으며, 제로에너지 도시 구축(257) 등 지역 내 에너지 효율성을 제고하는 정책이 포함되었다. 마지막으로, ‘경제일자리 및 농업경쟁력 강화’ 장에서는 ‘미래, 변화’, ‘생태계’, ‘기후, 탄소’, ‘폐기물, 자원’의 네 가지 통합관리 사항만 다루어진 것으로 확인되었다. 해당 장에서는 가축분뇨의 자원화(131) 등 농축산업 부문에서 발생하는 오염물질을 저감하기 위한 내용이 다수 제시되었다.

도종합계획에서 두 번째로 높은 빈도를 가진 계획실행에 속하는 장으로는, ‘시군별 발전방향’이 가장 높은 빈도를 차지하였다. 해당 장에서는 타 사항에 비해 ‘공간, 에너지’ 사항을 다룬 계획내용이 높은 비중을 가졌으며, ‘연결성’을 제외한 모든 통합관리 사항에 대한 내용이 포함되었다. 그 예로, 에너지 자립섬 조성(508), 축사주변 대기질 개선(544) 등 다양한 부문을 통해 환경친화적인 지역환경을 조성하는 계획내용이 나타났다.

환경계획 보고서 중 계획수립으로 분류된 장을 검토해보면, ‘부문별 전략수립’ 장이 가장 높은 빈도를 가졌으며, ‘물, 수해’ 사항이 타 사항에 비해 높은 비중으로 다루어진 것으로 확인되었다. 또한, 8개의 통합관리 사항에 대한 계획내용이 모두 포함되어 상습수해지역 거주자 보호(307) 등의 내용이 다루어졌다.

이외에도, ‘추진사업’, ‘타분야 융복합과제 발굴’ 장에서 통합관리 사항을 다루는 계획내용이 다수 포함된 것으로 확인되었다. ‘추진사업’ 장에서는 ‘연결성’을 제외한 모든 통합관리 사항의 계획내용이 다루어졌다. ‘타분야 융복합과제 발굴’ 장에서는 ‘미래, 변화’, ‘공간, 에너지’, ‘기후, 탄소’, ‘폐기물, 자원’의 네 가지 통합관리 사항만 포함된 것으로 나타났다. 이에, 건축물 조성 시 탄소중립 인센티브 도입(444) 등 지역개발 사업 과정에서 탄소 및 폐기물 배출량의 저감대책이 포함되었다.

마지막으로, 환경계획에서 두 번째로 높은 빈도를 가진 기타사항에 속하는 장으로는, ‘부록’이 가장 높은 빈도를 가졌다. 해당 장에서는 ‘공간, 에너지’ 사항이 상대적으로 높은 비중으로 다루어졌다. 또한, ‘연결성’과 ‘대기’ 사항의 계획내용은 포함되지 않은 것으로 확인되었다.

3. 공간환경정보

<표 3>은 도종합계획과 환경계획의 공간환경정보 항목의 출현빈도를 나타내며, <표 4>는 계획내용을 검토한 결과를 보여준다. 분석 결과, 도종합계획에서 타 항목에 비해 높은 빈도를 가진 항목은 ‘기타(안전강화)’와 ‘환경부하 분배방안’으로 도출되었다. 상대적으로 출현빈도가 높지 않은 항목은 ‘개발량 조정’, ‘토지이용 계획변경’으로 나타났으며, ‘생활권 구조설정’ 항목은 분석대상이 되는 두 계획 간 정보공유를 다루는 계획내용이 포함되지 않은 것으로 확인되었다.

<표 3>

공간환경정보 항목 빈도수 검토

<표 4>

공간환경정보 항목에 따른 도종합계획과 환경계획의 계획내용 검토

환경계획에서 타 항목과 비교하여 높은 출현빈도를 가진 항목은 ‘기타(시민참여)’로 나타났다. 또한, 환경 분야에 따른 각 항목의 출현빈도가 균형적으로 분포하는 경향을 보였다. 지역 관련 부문의 출현빈도로는, ‘지역관리’ 항목이 가장 높은 출현빈도를 가졌으며, 통합관리 활성화를 위한 정보연계 측면에서 ‘지역보전’과 ‘지역복원’ 항목의 계획내용은 다루어지지 않은 것으로 나타났다.

도종합계획에서 상위 출현빈도를 갖는 항목에 대해 살펴보면, ‘기타(안전강화)’ 항목에서는 지역 환경건강정보 모니터링 실시(193), 하천 및 강우량 정보를 활용한 기반시설 관리(274) 등 공중보건 및 방재 역량을 강화하여 지역 안전성을 확보하는 내용이 주를 이루었다. 또한, 농축산업 종사자 맞춤형 환경정보 제공(131), 지역 미세먼지 연구센터 설립을 통한 대기정보 관리(191) 등 환경정보 구축을 위해 기술적 기반을 마련하는 계획내용이 포함되었다.

다음으로, ‘환경부하 분배방안’ 항목은 탄소저감을 위한 농축산업 정보 통합관리(131), 탄소흡수량 측정을 위한 산림자료 구축(138) 등 환경정보와의 연계를 통해 탄소 배출총량을 관리하는 정책이 공통적으로 제시되었다. 그 밖에, ‘개발량 조정’과 ‘토지이용계획 변경’ 항목에서는 비오톱 지도를 통한 지역 개발여부 결정(219) 등 공간계획 수립 시 생태정보를 의사결정의 근거로 활용하는 내용이 포함되었다.

환경계획에서 상위 출현빈도를 갖는 항목과 관련해서, ‘기타(시민참여)’에서는 공간환경현황도 작성 시 민원 및 인터뷰 자료 사용(157), 시민참여형 생태지도를 통한 도시개발 정보 수집(619) 등 지역의 공간적 특성을 파악하기 위해 주민이 제공하는 정보를 이용하는 전략이 강조되었다.

‘지역관리’ 항목에서는, 국가 대기질자료를 활용한 유해인자 취약지역 도출(271), 도시개발 시 유해물질 데이터를 이용한 관리지역 지정(411) 등 관측자료를 분석하여 환경오염의 정도에 따라 지역을 관리하는 내용이 다수 나타났다. 이외에도, 분야에 따른 구분으로는 침수하천 공간정보 구축(372), 에너지 빈곤지도 작성(308) 등 다양한 환경매체의 정보를 공간화하는 방안이 나타났다.

4. 종합 및 토의