지역사회의 정의로운 전환을 위한 신안군 개발이익공유제도의 가능성 탐색: 신안군 개발이익공유제도 참여 주민의 ‘정의 인식’ 심층 분석을 중심으로

I. 서론

기후위기 대응을 위해 재생에너지 중심의 저탄소 전환은 필수적이다. 그러나 재생에너지 개발은 필연적으로 새로운 에너지 경관을 형성하며(Bridge, Bouzarovski, Bradshaw and Eyre, 2013), 지역 정체성 변화(Banerjee and Schuitema, 2023a; Sofia, 2017)와 함께 지역사회에 즉각적이고 실질적인 부담을 유발한다(Devine-Wright and Howes, 2010). 특히 재생에너지 시스템이 내포한 구조적･지리적 불평등 특성은(Bouzarovski and Simcock, 2017), 새로운 유형의 부정의와 취약성을 야기하거나(Sovacool, Martiskainen, Hook and Baker, 2019), 특정 공동체 및 사회경제적 집단에 부정적인 영향을 미칠 수 있다(Carley and Konisky, 2020). 따라서 저탄소 전환은 정의적 관점에서 고려되어야 한다(Bouzarovski and Simcock, 2017).

재생에너지 추진 과정에서의 정의(Justice)의 문제는 경제적 혜택의 배분(Cass, Walker and Devine-Wright, 2010; Cowell, Bristow and Munday, 2011; Rudolph, Haggett and Aitken, 2014), 정보 제공 및 지역사회의 참여(Devine-Wright, 2011b; Lennon, Dunphy and Sanvicente, 2019; Simcock, 2016; Sofia, 2017; Yenneti, Day and Golubchikov, 2016), 지역･주민의 고유 정체성 및 장소 가치의 인정(Devine-Wright and Howes, 2010; Rudolph and Kirkegaard, 2019; Sofia, 2017; Vorkinn and Riese, 2001) 등 다차원적으로 나타난다. 궁극적으로 정의의 문제는 저탄소 전환의 혜택과 부담을 누가 받는지, 부정의와 불평등이 도달하는 장소가 어디인지에 주목한다(Garvey, Norman, Büchs and Barrett, 2022; Heffron and McCauley, 2018). 이런 맥락에서 재생에너지 개발이익공유는 재생에너지 개발 과정의 부정의와 불평등을 시정하는 과정이자(Rudolph, Haggett and Aitken, 2018), 지역사회의 정의로운 전환을 촉진하는 핵심 수단이다(Eisenberg, 2019).

개발이익공유가 부정의, 불평등을 시정하고 정의로운 전환을 견인하기 위해서는 분배, 절차, 인정적 측면의 공정성 확보가 필수적이다. 개발이익공유의 공정성은 개발의 ‘영향’과 ‘영향 받는 지역･주민’, 그리고 ‘‘혜택 받는 지역･주민’이 어떻게 규정되는지와 밀접하게 연관된다(Rudolph et al., 2014; Simcock, 2014, 2016). 이들 요소는 상호 연결되어 있어, 이를 정의하는 방식이 일치하지 않을 경우 분배적 측면은 물론 절차적, 인정적 측면의 불공정 문제를 초래할 수 있다(Rudolph et al., 2014; Simcock, 2014, 2016).

‘지역사회 혜택’으로도 불리는 재생에너지 개발이익공유는 오늘날 재생에너지 프로젝트의 일반적인 구성 요소이다(Cass et al., 2010). 이는 프로젝트 승인을 위한 전략적 요소, 지역사회의 주민 지지를 확보하거나 반대 입장을 회유하기 위한 수단 등 이해관계자 관점에 따라 다양하게 인식 된다(Cass et al., 2010). 어떠한 의미로 이해되든, 개발이익공유가 대중의 재생에너지 수용성에 영향을 미친다는 점은 분명하다(Rudolph et al., 2014).

최근 신안군의 개발이익공유제도가 성공 사례로 알려지면서, 이를 벤치마킹하여 제도화하려는 지방정부가 늘고 있다(영암군, 2025; 태안군, 2024). 신안군 모델은 지방정부가 협동조합 조직, 금융구조 설계, 수익배분 등 전 과정을 주도하며, 주민의 재정투자 여부나 개발로 인한 ‘영향’을 받는지 여부와 무관하게 지역 전체 주민에게 이익을 배분한다는 특징이 있다. 이는 기존의 이익공유 방식과는 다른 새로운 정책 혁신 사례로 평가 받는다(신안군, 2021b).

그러나 이러한 제도적 성과와 경제적 혜택에도 불구하고, 실제 이익공유제도를 경험하는 주민의 정의 인식은 불공정하다고 평가된다(Kim, Son and Ban, 2024). 이는 ‘햇빛연금’이 주는 경제적 혜택에 대한 주민 만족도가 높고, 주민 인식 또한 긍정적일 것이라는 통상적인 기대와는 상반되는 결과이다. 이러한 현상은 신안군 모델이 지역사회의 정의로운 전환을 촉진하기 보다(Eisenberg, 2019; Rudolph et al., 2018), 오히려 불평등한 결과를 정당화하거나 재생에너지 수용성 확보 수단으로 전락할 수 있다는 우려를 갖게 한다(Schwartz, 2009).

이러한 문제 의식에서 본 연구는 신안군 개발이익공유제도에 대한 주민의 정의 인식이 구체적으로 어떠한 지역적 맥락과 (부)정의 경험을 반영하는지 탐색하고자 한다. Kim et al.(2024)는 실증적 분석을 통해 주민의 정의 인식을 보여주지만, 그러한 인식이 어떠한 지역적 특성과 어떤 (부)정의 경험을 반영하고 있는지는 설명하지 않고 있다. 재생에너지 개발이익공유가 정의로운 전환 촉진 수단으로 기능하고 있는지 확인하기 위해서는 이익공유 프레임이 지역적 맥락에서 어떻게 작동되고, 어떻게 부(정의)를 형성하는지 분석될 필요가 있다.

이를 위한 본 연구의 질문은 다음과 같다. 첫째, 신안군 개발이익공유제도는 지역적 맥락에서 어떠한 (부)정의를 형성하는가? 둘째, 분배, 절차, 인정적 측면에서 주민의 정의 인식은 어떠한 지역적 특성과 어떠한 (부)정의 경험을 반영하는가?

이러한 연구 질문에 답하기 위한 본 연구의 목적은 주민들의 분배, 절차, 인정적 정의 인식이 어떤 개념으로 구체화 되어 나타나는지 규명하고, 이를 통해 신안군 개발이익공유제도가 지역사회에서 어떻게 (부)정의를 생성하는지 메커니즘을 탐색하는 것이다.

Ⅱ. 이론적 고찰

3. 신안군 태양광 개발이익공유제도와 지역 특성

신안군은 1천여 개의 크고 작은 섬으로 이루어져 있으며, 신안 갯벌은 유네스코가 지정한 세계 자연유산 지역이다(신안군, 2021a; 해양수산부, 2021). 일부 도서 지역은 조선시대 이후 오랫동안 간척사업이 이루어져 논과 밭, 천일염전이 조성되기도 하였다(김경옥, 2023; 류제헌･임현오, 2011). 특히 신안군은 소금 생산에 유리한 환경, 지리적 조건을 갖추고 있다. 2020년 기준, 전국 염전 전체 면적의 63.7%(2,594ha), 전체 염전업체(1003개소)의 83.4%(837개소)가 집중되어 있으며, 전국 천일염의 79.5%(14만톤)를 생산하는 국내 최대 염전지역이다(신안군청, 2023).

신안군 개발이익공유제도는 지역주민에 대한 경제적 혜택 제공뿐만 아니라 재생에너지 확대, 지방소멸과 인구 감소 대응 등 복합적인 정치･정책적 목적을 갖고 추진된 지방정부 주도의 이익공유제도이다. 여기서 지방정부 주도라는 특성은 단지 개발이익공유 실행의 주체를 의미하는 것이 아니라, 기존 개발이익공유 방식과는 다르게 협동조합 조직, 금융구조 설계, 수익배분 등 전 과정을 지방정부가 주도적으로 설계하고 실행했다는 의미를 포함한다(신안군, 2021b, 2021c, 2021d).

신안군의 태양광 개발이익공유제도는 지역 내에서 태양광 개발사업이 추진되는 경우 주민과 신안군이 개발사업에 지분 참여를 할 수 있고(신안군, 2018a), 발전 이익의 일부를 지역사회와 공유하도록 조례로 규정하고 있다(신안군, 2018b). 주민은 1만원을 내고 주민･군협동조합에 가입하면 누구나 이익공유금을 받을 수 있다. 단, 1만원을 내고 가입하는 주민에게는 일반적인 협동조합의 ‘조합원’이 아니라 ‘회원’ 자격이 주어진다. 이들은 이익공유금 받는 혜택은 조합원과 동일하지만, 조합 운영과정의 의사결정 참여, 조합 운영에 대한 정보 공개 요구와 같은 일반적인 조합원의 권리는 부여되지 않는다(신안군, 2021b, 2021c). 신안군은 지역 전체 주민에게 이익공유금을 지급하는 이러한 방식을 조례를 통해 전국 최초로 제도화 하였다(신안군, 2021b).

조례 제정 이후 개발이익공유에 기반한 태양광 확대가 추진되면서 신안군의 태양광 시설(설비용량)은 19년 20.96MW(42개소), 20년 39.69MW(93개소), 21년 270.87MW(124개소), 22년 134.86MW(44개소), 23년 214.85MW(38개소)로 매년 크게 증가하고 있다(재생에너지 클라우드플랫폼, 2024). 이러한 태양광 시설은 대부분 염전지역에 들어서고 있다. 주변에 장애물이 없어 일조량이 풍부하고 바람이 잘 통하는 염전의 환경이 태양광 부지로서 요구되는 조건과 잘 맞을 뿐만 아니라, 대규모 부지로 집적되어 있는 염전의 특성상 태양광 시설 또한 대규모로 설치할 수 있기 때문이다.

이익공유금은 가장 최근 이익공유금이 지급되기 시작한 비금면의 비금도를 포함하여(’24. 12), 2025년 1월 현재, 안좌면(안좌, 자라), 지도읍(지도, 사옥도), 임자면(임자도) 등 6개 섬에서 지급되고 있다(신안군청, 2025). 본 연구는 <그림 1>과 같이 안좌면(안좌도･자라도), 지도읍(지도･사옥도), 임자면(임자도)의 3개 읍면의 5개 섬을 대상으로 하였다.

<그림 1>

신안군 개발이익공유 사업대상 지역

각 지역별로는 <표 1>에서 보이는 것처럼 섬 주민의 88%~91%가 주민･군협동조합에 참여하고 있으며(23년 7월 기준), 태양광 시설과 주거지의 거리에 따라 분기별(1인) 100,000원부터 최대 600,000원까지 지급받고 있다(사옥도 주민･군협동조합, 2023; 안좌도 주민･군협동조합, 2023; 임자도 주민･군협동조합, 2023; 자라도 주민･군협동조합, 2023; 지도 주민･군협동조합, 2023).

<표 1>

신안군 개발이익공유제 추진 지역의 주요 현황

Ⅲ. 연구 방법

이론적 고찰과 신안군 개발이익공유제도의 특성에 기반하여 본 연구는 다음의 세 가지 가설을 수립하였다.

첫째, 지방정부가 주도 하고 지역 전체 주민에 대한 경제적 혜택이 강조되는 제도의 특성상, 태양광으로 인한 주민의 영향･피해가 무시되거나 경관 및 장소 정체성 문제가 간과되는 인정적 불공정이 발생할 것이다. 둘째 ‘영향 받는 지역･주민’과 ‘혜택 받는 지역･주민’의 불일치는 절차적 측면의 불공정을 야기할 것이다. 셋째, 이러한 ‘영향 받는 지역･주민’과 ‘혜택 받는 지역･주민’의 불일치에 기인하여 분배적 불공정 또한 존재할 것이다.

신안군 태양광 개발이익공유제도에 대한 주민의 정의 인식(분배, 절차, 인정적 측면)이 지역적 맥락에서 어떻게 나타나는지 확인하기 위해 주민 심층 인터뷰를 진행하였다. 재생에너지 개발 과정의 정의적 문제는 지역적 맥락을 반영하기 때문에, 부정의･불평등을 포착하기 위해서는 경험적, 실증적 방법인 심층 인터뷰가 유용하다(Banerjee and Schuitema, 2023a; Cowell et al., 2011; Devine-Wright, P. et al., 2010; Rudolph and Kirkegaard, 2019; Simcock, 2014).

주민 인터뷰는 2023. 7월부터 11월에 걸쳐 진행되었으며, 이익공유제가 시행되는 3개 읍･면 지역의 주민･군협동조합 임원, 마을의 전･현직 이장, 지역주민 및 마을 가게 주인 등 무작위로 진행하였다. 인터뷰 참여자에게는 본 연구의 목적과 활용에 대해 충분히 설명하고 동의를 구하였으며, 이익공유제 추진 과정에서 지역 갈등이 있었던 것을 고려하여 참여자 인적 사항 등 개인 정보는 철저히 보호됨을 설명하였다. 인터뷰 참여 주민 구성은 <표 2>와 같다.

<표 2>

주민 인터뷰 참여 현황

심층 인터뷰는 ‘신안군 개발이익공유제도의 시행으로 이익공유금을 받는 것에 대한 생각(분배적)’, ‘태양광 개발, 조합 설립 및 운영, 조례 제･개정, 이익공유금 분배 등 이익공유 추진 과정의 정보제공, 주민 설명, 의견 수렴 여부(절차적)’, 이익공유를 위한 태양광 개발이 추진되면서 마을 경관 변화, 염전 감소 등 지역 변화에 대한 생각(인정적)’, 자연조건, 신안군의 정책 지원, 이익공유에 대한 주민 기대 등 신안군의 개발 여건(신안군의 태양광 개발환경), 그리고 경제적 혜택과 피해･부담을 경험하는 주민의 입장에서 개발이익공유제도에 대한 전반적인 생각(만족도) 등 5개의 주제에 대하여 반구조화 된 질문으로 인터뷰를 진행하였다. 인터뷰는 주민의 관심 및 경험적 특성에 따라 특정 주제를 중심으로 깊이 있게 진행되기도 하였다.

인터뷰는 비닐하우스, 창고 등 주민의 작업 공간, 마을회관, 주민의 집, 마을의 정자, 카페 등 주민과 만나는 장소에 따라 다양한 장소에서 진행되었다. 소요 시간은 보통 30분 ~ 90분 정도 진행되었으며, 기록은 녹음과 수기를 병행하였다. 최종 분석에 활용된 자료는 총 30명을 대상으로 한 인터뷰 내용이다.

인터뷰 자료는 웹 기반 오픈 소스 정성적 데이터 프로그램인 Taguette를 이용하여 분석하였다. 전사한 자료의 의미 단위를 구절 단위로 구분한 뒤 개념화 및 범주화 작업을 수행하였다. 연구 대상인 3개 읍･면 지역은 지리･환경 특성이 유사하고 모두 동일한 제도가 시행 중이므로 개념 및 범주는 동일한 의미로 분류하였으며, 개별적인 경험과 인식은 개발이익공유와 연관된 내용을 중심으로 구조화 하였다. 정의 요인은 상호연결 되어 있고, 지역적 맥락을 반영하기 때문에 인터뷰에서 나타나는 주민의 경험과 인식을 개념화･범주화 할 때 특히 지역적 맥락을 고려하고자 하였다<그림 2>.

<그림 2>

질적자료의개념화범주화

Ⅳ. 분석 결과

1. 정의 인식의 개념과 범주

분석 결과, 신안군 개발이익공유제도를 경험하는 주민의 정의 인식은 아래 <표 3>과 같이 총 35개의 개념, 7개 범주로 분류되었다. 주요 정의 차원별 특성은 다음과 같다.

<표 3>

신안군 개발이익공유제도를 경험하는 주민의 정의 인식 개념과 범주

‘분배적 정의’는 경제적 혜택, 주소이전 주민의 이익공유, 피해 없는 보상, 소작인 및 임차인에 대한 분배 불공정의 4개 개념으로 나타난다. ‘절차적 정의’는 정보공개 및 설명(긍정), 정보공개 및 설명(부정), 조합설립 및 운영관련, 주민의견 수렴 및 반영여부의 4개 개념으로 구성된다. ‘인정적 정의’는 경관훼손, 염전 및 토지감소, 장소 애착 및 장소정체성, 생태 환경문제의 4개의 개념으로 나타나고 있다. 이 외에도 ‘신안군의 태양광 개발환경’, ‘개발이익공유제도로 인한 지역사회의 변화’, ‘개발이익공유제도에 대한 인식의 변화’, ‘개발이익공유제도에 대한 기대와 우려’와 같은 인식의 범주에서는 개발이익공유제도가 추진되면서 나타난 지역사회의 다양한 긍정적, 부정적 변화 양상과 향후 기대와 우려를 포함한다.

선행 연구 고찰에서 나타난 바와 같이 지역사회 혜택의 공정성은 개발의 ‘영향’, ‘혜택’, 그리고 ‘지역사회’ 이 세 가지 차원에 대한 정의와 관련된다. ‘영향’과 ‘혜택’의 유형은 다양할 수 있으나, 결과로서의 분배 공정성은 영향 받는 대상과 혜택 받는 대상의 일치성의 문제이다. 그 일치성을 매개하는 것은 다차원적인 개념으로서의 ‘지역사회’이다. 지역사회는 ‘영향’과 ‘혜택’의 대상을 정의하고, 구체화 하는 방식이다.

주민 인터뷰에서 나타나는 분배적･절차적･인정적 정의에 대한 인식은 이러한 세 가치 차원을 반영한다. ‘경관 훼손’이나 ‘장소 애착 및 장소 정체성’같은 인정적 측면의 공정성에 대한 인식으로 지역적 맥락에서 인식되는 개발의 ‘영향’에 해당한다. ‘피해 없는 혜택’이나, ‘주소 이전 주민에 대한 이익공유’는 영향과 혜택의 일치성측면의 분배적 공정성 인식이다. 절차적 정의는 궁극적으로 ‘혜택’의 공정성에 영향을 미치며, 영향에 대한 인정적 정의를 전제로 한다.

이러한 정의 인식은 해당 지역의 공간･지리적 특성과 지역적 맥락을 반영하는 지역사회의 다차원적 특성에 기반을 두고 있다. 따라서 본 연구는 개발의 영향과 혜택의 일치성에 근거하여 분배, 절차, 인정적 정의 인식을 분석하고, 이를 통해 신안군 개발이익공유의 공정성 가설을 검정하고자 한다. 그 외 개념화 및 범주화된 주민 인식은 신안군 개발이익공유를 둘러싼 맥락을 폭넓게 이해하기 위하여 정리하였다.

Ⅴ. 토론

‘햇빛연금’으로 상징되는 신안군 개발이익공유제도는 ‘지역 주민이면 누구나 받는 경제적 혜택’으로 널리 알려져 있다. 이러한 분배적 측면의 성과는 신안군 제도가 주민 수용성 문제를 극복하고 재생에너지 확대를 이루어낸 핵심 요인이자, 지방 인구소멸의 대안으로 주목 받는 이유이기도 하다.

실제 주민들 또한 이익공유가 가져온 경제적 혜택의 긍정적 효과와 경험을 말한다. 제도 시행 초기에는 “1만원만 내고 조합에 가입하면 평생 이익공유금을 준다”는 것을 믿지 않았으나, 실제 수령 이후에는 지역 분위기와 제도에 대한 인식이 크게 달라졌다고 말한다(AJ-12; AJ-20; JD-03; JD-04). 주민들은 또한 제도 시행 이후 인구 감소세가 둔화되거나 인구증가 효과도 있고(AJ-12; JD-04; AJ-20), 지역에 대한 자부심이 생겼으며(JD-03; AJ-20), 이익공유금이 지급되고 나면 장날이 북적 북적 할 만큼 지역 경제가 활성화되는 것을 느낀다고 말한다(JD-04). 나아가 금전적 배분뿐만 아니라 전기료 감면처럼 지역에 살고 있는 주민에 대한 직접적인 추가 혜택도 필요하다고 말한다(AJ-03; JD-03).

그러나 이익공유가 가져온 지역사회의 긍정적 효과에도 불구하고 가설 검정 결과는 분배, 절차, 인정적 측면의 불공정 문제가 있음을 보여준다. 가장 두드러지는 것은 분배 방식에 대한 불공정 인식이다. 이는 지역에 살지 않는 ‘가짜 주민’이 받는 혜택(AJ-20; AJ-11)과 지역에 살고 있지만 아무런 피해 없이 받는 혜택(AJ-03; JD-06)에 대한 반감에서 나타난다. ‘직접적인 피해 없이 받는 혜택’의 경우 태양광 개발로 직접적인 영향을 받는 인접 주민(피해 집단)과 달리 그 외 지역 주민(수혜 집단)은 아무런 피해 없이 이익을 공유한다는 것에 대한 불공정 인식이다. 가짜 주민에 대한 불공정은 태양광으로 인한 불편을 전혀 겪지 않는 사람들이 주소 이전을 통해 혜택을 누리는 것에 대한 부당함이다. 여기에는 지역 주민들에게 돌아가야 할 몫을 지역에 살지 않는 사람들이 받아 간다는 인식이 있다(AJ-11). 여기에서 피해 집단은 태양광 시설로 영향 받는 직접 영향권내 지역 주민이지만, 수혜 집단은 직접적인 피해가 없는 그 외 지역 전체 주민, 그리고 실제 지역에 거주하지 않으면서 혜택을 받는 주소 이전 주민이다.

이러한 분배 불공정은 태양광 개발로 인한 특정 지역･주민의 유･무형의 영향을 무시하거나 소홀히 하는 인정적 불공정, 그리고 개발 영향을 받는 소수 지역 주민의 의견보다 혜택 받는 다수 주민의 입장이 중요하게 고려되는 절차적 불공정을 내재한다(AJ-03; JD-05; IJ-01). 인정적 정의는 개발로 인한 영향･피해를 인식하고, 그 영향･피해를 받는 지역･주민을 인정하는 것이다. 이러한 영향･피해를 인정하지 않거나 피해 받는 지역･주민을 그 외 다른 지역과 구별하여 인정하지 않을 경우 불공정이 나타난다. 절차적 정의는 인정적 정의를 전제로 구현된다. 신안군 개발이익공유조례는 재생에너지 개발 및 운영과정에서 발생하는 주민 피해를 산정 및 보상한다고 명시하고 있지만(신안군, 2021), 이는 해당 지역･주민의 유･무형의 피해를 인정하고 의사결정과정의 참여를 보장하기 위한 공정성 확보 목적보다는 태양광 시설로부터 가까운 지역의 주민 불편과 민원 해소, ‘보상금’으로서 이익공유금의 성격을 규정하는 것으로 의미가 있다(신안군, 2021b). 실제 신안군은 태양광 시설과 주거지의 거리에 따라 차등 지급하지만, 지급되는 ‘보상금’의 수준이 태양광 인접지역의 유･무형 개발 영향에 상응하는 의미 있는 보상으로서 실질적, 차등적 효과가 있는 것은 아니다(Kim et al., 2024). 이는 인정적, 분배적 불공정 인식과 관련된다.

이러한 불공정은 신안군 개발이익공유제의 태생적 특성에 기인한다. 신안군 개발이익공유제도는 개발의 영향과 무관하게 지역 전체 주민에 대한 경제적 혜택 제공을 목적으로 하며, 이러한 제도적 특성은 지역 인구감소와 지방소멸에 대응하고, 재생에너지 수용성을 확대하려는 신안군의 정치적, 정책적 의도를 반영한다(신안군, 2018b; 신안군, 2021b). 개발의 영향을 넘어 혜택의 우선순위나 범위를 넓히는 것은 필연적으로 ‘영향’과 ‘혜택’의 불일치로 인한 공정성 문제를 제기한다(Rudolph et al., 2014). 여기에 협동조합 조직, 금융구조 설계, 수익 배분 등 전 과정을 지자체가 주도하고 결정하는 지방주도 방식은 사업추진의 효율성이 강조되면서 절차적, 인정적 측면을 무시하는 모습으로 나타난다.

‘햇빛연금’으로 표현되는 경제적 혜택이 성공 요인으로 언급되지만, 주민의 인식 속에서는 태양광 개발로 인한 모든 문제가 오로지 돈 문제로 치환되는 것에 대한 불만도 나타난다(AJ-04; AJ10). 마을의 경관 변화, 염전에 인접한 태양광 시설이 바람길을 막아 소금 생산에 미치는 악영향, 환경･건강 문제, 향후 마을의 모습이 어떻게 바뀔지에 대한 우려 등은 돈을 받고 안 받고의 문제가 아니라 적절한 주민 소통이나 대책이 요구되는 문제이지만, 경제적 혜택이 강조되는 개발이익공유제 틀 속에서는 이러한 모든 문제가 이익공유금의 문제로만 얘기된다.

본 연구는 개발 영향 범위를 넘어선 지방정부의 의도적인 수혜지역 확대가 공정성 문제를 가져올 수 있고(Rudolph et al., 2014), 분배적 측면에 대한 강조는 장소의 중요성을 간과 하거나(Devine-Wright, 2011a) 공간에 대한 영향과 지역 생활과의 의미 있는 연결을 과소평가할 위험이 있다는 주장(Banerjee and Schuitema, 2023b)을 경험적, 실증적으로 뒷받침 한다.

그러나 본 연구는 지방정부의 의도적인 수혜지역의 확대가 단순히 영향과 혜택의 불일치로 인한 불공정만이 아니라, 그것이 혜택 받는 다수가 피해 받는 소수를 억압하거나 소외시키는 기제로서 작동할 수 있음을 보여준다. 이는 신안군 개발이익공유제도가 추진되면서 영향 받는 지역･주민의 의견보다 혜택 받는 다수 주민의 의견이 더 크게 영향을 미치고, 다수 주민의 이해가 강요된다는 주민의 경험에서 확인된다(AJ-03; JD-05; IJ-01). 즉, Rudolph et al.(2014)가 ‘불일치가 부정의를 낳는다’는 원론적 위험을 지적했다면, 본 연구는 그 불일치가 ‘혜택 받는 다수에 의한 부정의’라는 갈등 구조로 작동될 수 있음을 보여준다.

향후 신안군 개발이익공유제는 단순히 경제적 혜택의 크기를 늘리는 것을 넘어, 다음과 같은 측면의 공정성 개선이 필요하다.

첫째, 피해･영향 정도에 따른 ‘차등적 분배 체계’를 강화할 필요가 있다. 현재 신안군의 이익공유 방식은 거리별 차등 지급 규정을 두고 있으나, 실질적으로는 읍･면 전체 주민에게 이익을 공유하는 보편적 분배 성격이 강하다. 따라서 대상 구역을 ‘직접 피해구역’과 ‘일반 공유구역’으로 구분하여, 직접 피해구역은 소음, 조망권 침해, 송전탑 경과지 등 실질적 환경피해 강도를 고려하여 세분화･차등화하고, ‘일반 공유구역’은 보편적 이익공유 구역으로 운영하는 이원화된 전략이 필요하다.

둘째, 개발의 직접적 영향권에 놓인 소수 피해 주민을 위한 제도적 보호장치가 마련되어야 한다. 본 연구에서 드러난 문제 중 하나는 혜택 받는 다수에 의해 지역사회의 여론과 분위기가 주도되면서 소수의 피해가 가려질수 있다는 것이다. 이를 해소하기 위해 직접 영향권에 있는 주민들만 구성된 별도의 협의체 구성을 제도적으로 보장하고, 이들의 활동을 행정적으로 지원 할 필요가 있다.

셋째, 주민･군협동조합의 기능을 재정립하고 실질적인 주민참여를 보장해야 한다. 현재의 주민･군협동조합은 주민 참여 조직으로서의 본연의 역할보다는 이익공유금을 배분하는 단순 전달자의 역할에 그치고 있다. 그러나 재생에너지 개발 과정에서 주민의 관심은 경제적 혜택뿐만 아니라 지역사회의 변화에 대한 다양한 기대와 우려를 동시에 가지고 있다. 따라서 협동조합은 주민의 관심을 모으고 우려를 해소하는 소통창구로서 기능해야 하며, 이를 위해 협동조합의 운영 및 의사결정 과정에 주민의 실질적 참여가 보장되어야 한다. 실질적 참여는 의사결정과정에 영향력을 미치는 것까지 보장되어야 하는 것을 의미하며, 이를 위해서는 필요한 정보가 적절하고 투명하게 공개되어야 한다.

넷째, 신안군 개발이익공유제는 지역사회의 지속가능성을 담보하는 장기적 비전과 연계되어야 한다. 주민들은 경제적 혜택의 확대를 긍정적으로 평가하면서도, 향후 지역사회에서 재생에너지 개발이 얼마나 더 확대되고 앞으로 어떻게 변해갈지에 대한 우려도 있다. 특히 도서(섬) 지역으로 구성된 지리･환경적 특성상 신안군은 개발 행위의 영향에 매우 민감할 수밖에 없다. 재생에너지 개발은 가속화되고 있으나, 정작 이를 뒷받침할 지역사회의 지속가능한 비전은 부재한 실정이다. 따라서 이익공유제의 확대는 반드시 지역사회 합의에 기반한 미래 비전 제시와 연계되어야 한다.

Ⅵ. 결론

본 연구의 목적은 신안군의 개발이익공유제도가 지역적 맥락에서 어떻게 작동하며, 어떻게 (부)정의를 형성하는지를, 이를 직접 경험한 주민의 인식을 통해 탐색하는 것이다.

연구 결과, 주민들은 신안군 개발이익공유제도의 경제적 혜택과 긍정적 효과를 인정하면서도, 정의적 관점에서는 분배적 불공정 문제를 제기한다. 이러한 불공정성은 개발의 ‘영향’과 ‘혜택’간 불일치에 기인하며, 여기에는 절차적･인정적 불공정이 복합적으로 작용하고 있다. 주목할 점은 이러한 영향과 혜택의 불일치가 지역 전체 주민에게 혜택을 제공하고자 하는 제도의 특성에서 비롯된다는 것이다. 이는 해당 제도가 재생에너지 확대, 지역 인구감소 및 지방소멸 대응이라는 신안군의 정치적･정책적 의지를 반영하기 때문이다.

본 연구의 결과는 공정성 확보가 전제되지 않는 이익공유의 경제적 혜택 강조는 혜택 받는 다수에 의한 또 다른 부정의를 낳을 수 있으며, 이익공유가 전환과정의 부정의･불평등을 바로잡는 역할로 기능하기 보다는 재생에너지 수용성 확보 수단이나 부정의･불평등한 결과를 승인하는 수단이 될 수 있음을 보여준다(Schwartz, 2009).

신안군의 모델은 다른 지자체의 벤치마킹 대상이 되고 있으며, 관련 조례 제정 및 정책 도입을 통해 전국적으로 확산되고 있다. 본 연구는 지방정부 주도의 이익공유가 정의로운 전환을 촉진하는 유효한 수단이 되기 위해서는, 지방정부의 정책적 의도가 반영된 이익공유 메커니즘이 지역적 맥락에서 어떻게 작동되고 어떻게 (부)정의를 가져오는지 체계적으로 분석될 필요가 있음을 시사한다.

본 연구는 개발이익공유의 공정성을 개발의 ‘영향’과 ‘혜택’의 일치성에 근거하여 탐색하였다. 그러나 최근 자연자원 이용에 대한 지역사회의 권리로서 재생에너지 개발이익의 공유를 제도화하려는 지방정부가 늘고 있다(영암군, 2025; 태안군, 2024). 지역사회의 권리 측면에서 개발이익공유는 개발의 영향을 받지 않는 분배, 절차, 인정적 정의가 요구될 수 있고, 피해보다는 혜택에 중심을 둔 형평성과 공정성 문제가 더 중요해질 수 있다(Morgera, 2014; Parks and Morgera, 2015). 이런 맥락에서 개발이익공유의 공정성과 정의 프레임은 기존의 정의 프레임과는 다를 수 있으며, 향후 지역사회 권리중심의 개발이익공유에 적합한 정교한 공정성 및 정의 프레임에 대한 연구가 요구된다.

본 연구는 신안군 개발이익공유제도가 지자체의 정치적･정책적 함의를 반영하고 있음을 설명하였으나, 구체적으로 이러한 함의가 지역사회의 어떤 맥락 속에서 발현되고, 어떤 과정을 통해 이익공유 메커니즘에 체계화되고 있는지에 대한 심층 분석은 생략하였다. 이는 본 연구가 개발이익공유를 경험하는 주민의 정의 인식 분석에 주된 목적을 두었기 때문이며, 이는 본 연구의 한계이기도 하다.

마지막으로, 본 연구진은 이익공유 제도의 혁신, 지역경제 활성화, 인구소멸 위기 극복 가능성 등 신안군 개발이익공유제도가 가져온 정책･제도적 성과를 지지한다. 그럼에도 불구하고 전환의 과정은 모든 지역･집단에게 항상 균일하고, 긍정적인 결과만을 보장하지 않기에, 실제 제도의 작동이 지역사회의 정의로운 전환을 보장하는지에 대한 질문은 항상 필요하다고 생각한다. 이러한 논의가 신안군 제도의 보완은 물론 이를 벤치마킹하고 있는 타 지방정부의 정책 설계 및 실천에 발전적으로 기여할 수 있기를 기대한다.

Acknowledgments

본 연구는 교육부 및 한국연구재단의 4단계 두뇌한국21 사업(4단계 BK21 사업)으로 지원된 연구임.

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