환경규제 집행 성과 분석: 지방이양 전후 대기오염물질 배출시설 단속사무를 중심으로

I. 서론

1995년 지방자치제 시행 이후 지방자치 강화를 위한 지방분권화 추세가 지속되어 왔으며, 최근에는 ｢중앙권한 지방이양 추진계획(2023)｣을 발표하는 등 지방분권을 위한 노력이 더욱 가속화되고 있다. 환경 관련 업무 또한 이러한 흐름 속에서 지방으로 이양되어 왔으며, 특히 “통합허가대상 오염물질 배출시설에 대한 관리 권한을 지자체로 이양할 것”을 요구하는 등 폐수 및 대기오염물질 배출시설 지도･단속 권한에 대한 추가적인 분권화 논의가 활발히 제기되고 있다(전라남도의회, 2025).

그러나 환경정책의 특수성으로 인해 환경규제의 지방이양에 대해서는 긍정론과 부정론이 공존한다. 긍정론은 지방정부가 “지역주민 민원에 대한 신속하고 밀접한 대응이 가능하며, 지역의 특수한 상황에 맞게 대응할 수 있다”는 점을 강조하고, 분권화의 일반적 긍정 효과가 환경정책에도 동일하게 적용된다고 본다. 반면 부정론은 지방자치제의 “개발지향적인 특성”으로 인해 지방이양이 “규제수렴현상”이나 “규제포획현상”으로 이어질 가능성을 지적하며, 환경문제가 “광역성”을 지니기 때문에 중앙집권적 관리가 더 효율적이라는 입장을 취한다. 결국 양측의 차이는 어떤 집행구조가 “정책목표 달성에 효과적인가”에 대한 관점의 차이로 귀결된다.

이러한 논의의 분기점이 된 것은 2013년 ｢대기환경보전법｣ 개정으로, 대기오염물질 배출시설에 대한 관리 권한이 중앙정부의 ‘위임’에서 지방정부의 ‘이양’으로 전환된 시점이었다. 이는 단순한 행정 위탁을 넘어, 지방정부가 해당 사무에 대해 법적 책임과 독자적 집행권을 갖게 된 제도적 변화를 의미한다. 이후 환경부는 지방유역환경청에 환경감시단을 신설하고, 지자체의 지도･점검 실적을 정부합동평가 지표에 반영하는 등 지방정부의 책임성과 집행역량을 강화하는 방향으로 정책을 추진하였다. 따라서 2013년은 환경규제 집행체계의 분권화가 실질적으로 제도화된 전환점이라 할 수 있다(행정안전부, 2012).

이러한 맥락에서 환경사무의 지방이양에 따른 정책효과를 검증하려는 연구가 다수 이루어졌다. 특히 수질 및 대기오염물질 배출시설 단속사무는 지방이양 이후 집행 효과에 대한 논란이 많았으며, 이를 대상으로 한 실증 연구들이 축적되어 왔다. 기존 연구에 따르면 2002년 지방 위임 이후 2012년까지는 “환경규제 집행 실적 수준(적발률)과 강도(강한처분률)가 유의미하게 감소하였다”는 결과가 보고되었으나(박순애･이희선･권혜연, 2014; 이금옥, 2007), 이후 “지방정부의 노하우 증가로 집행수준이 향상되었다”는 분석도 제시되었다(박순애 등, 2020). 그러나, 환경부(2023b)에 따르면 최근 10년간 수질 및 대기오염물질 배출시설 모두에서 단속 실적이 증가 추세를 보여, 기존 연구의 결론을 동일한 맥락으로 해석하기 어렵다.

이에 본 연구는 수질 및 대기오염물질 배출시설 단속사무의 지방분권화 이후 20년간의 집행 실적 변화를 종합적으로 분석하고, 그 변화의 원인을 실증적으로 규명하고자 한다. 특히 2013년의 제도적 전환을 기준으로 지방분권화가 환경규제 집행의 수준과 강도에 어떠한 영향을 미쳤는지, 그리고 인적･재정적 자원, 규제 대상 기관과의 거버넌스, 과거 집행 강도의 변화가 집행 실적에 어떠한 영향을 미쳤는지를 분석한다. 이를 통해 기존 연구에서 제시된 결과의 유효성을 재검증하고, 향후 지방이양 사무의 환경규제 집행효과를 제고하기 위한 정책적 시사점을 제시하는 데 그 목적이 있다.

Ⅱ. 선행연구

Ⅲ. 자료수집 및 분석방법

본 연구는 ｢대기환경보전법｣ 제2조에 따른 “대기오염물질배출시설”을 대상으로 지방이양 이후 환경규제 집행실적의 변화를 분석하였다. 대기배출시설은 대기오염물질을 배출하는 시설물･기계･기구 등으로서 환경부령으로 정하는 것을 말하며, 2013년 5월 법 개정으로 관리권한이 ‘위임’에서 ‘이양’으로 전환되어 지방분권 수준이 강화되었다. 이로써 지방정부의 행정적 자율성이 확대되고 환경감시단 확대 및 합동평가 반영 등 제도적 기반이 마련되었다(행정안전부, 2012).

시간적 범위는 2003년부터 2023년까지로 설정하였다. 2002년 대기배출시설 단속권이 지방으로 위임된 이후 가장 최근 통계연도가 2023년이기 때문이다. 분석기간은 지방이양 강화 시점을 기준으로 전기(2003~2012년)와 후기(2013~2023년)로 구분하여, 분권화 수준의 변화가 집행실적에 미친 영향을 비교하였다. 공간적 범위는 전국 17개 시도를 분석단위로 하였다.

본 연구는 지방분권화 이후 대기오염물질 배출시설에 대한 환경규제 집행실적이 어떻게 변화하였는지, 그리고 그 변화의 원인이 무엇인지 규명하는 것을 목적으로 한다. 이를 위해 다음과 같은 가설을 설정하였다.

첫째, 지방분권화 수준의 변화는 환경규제 집행실적에 영향을 미친다.
둘째, 지방정부의 내부 행정적 요인(인적･재정적 자원)은 환경규제 집행실적에 긍정적 영향을 미친다.
셋째, 외부 환경적 요인(규제대상 집단의 영향력, 지역 경제수준)은 환경규제 집행실적에 부정적 영향을 미친다.
넷째, 규제대상기관과의 거버넌스는 환경규제 집행실적을 개선한다.
다섯째, 과거의 환경규제 집행강도(강한처분률)는 현재의 집행수준(적발률)에 영향을 미친다.

분석모형은 선행연구(이희선, 2013; 박순애 등, 2014)를 바탕으로 설계하였다. 종속변수(Y)는 환경규제 집행실적이며, 집행수준(Y₁: 점검률, Y₂: 적발건수, Y₃: 적발률)과 집행강도(Y₄: 강한처분률)로 구성하였다. 강한처분률은 조업정지･허가취소･사용중지･폐쇄명령 및 고발건수를 포함하며, 전체 사업장 대비 강한처분건수(Y₄₁)와 적발건수 대비 강한처분건수(Y₄₂)를 병행하여 분석하였다. 독립변수로는 분권화 수준(X₁), 내부 행정적 요인(X₂~X₃), 외부 환경적 요인(X₄~X₅), 거버넌스 요인(X₆), 과거 집행강도(X₇)를 포함하였다. 분권화 수준(X₁)은 2013년을 기준으로 이전 기간은 0, 이후는 1로 설정한 더미변수이다. 인적자원(X₂)은 인구 천 명당 공무원 수,¹⁾ 재정적 요인(X₃)은 재정자립도로 측정하였다(국가통계포털, KOSIS). 분석모형은 다음과 같다.

Yit(환경규제 집행실적) = β0 + β1(분권화 수준) + β2(인적자원) +β
3(재정적 요인) + β4(규제대상집단영향력) + β5(지역경제수준) + β
6(규제대상기관과의 거버넌스) + β7(최근 3년간 환경규제 집행강도)
+δ(규제 강화 여부) + ε

<표 1>

변수의 조작화 및 측정방법

외부 환경적 요인으로는 제조업 총생산액 대비 지역내총생산(GRDP) 비율을 규제대상집단의 영향력(X₄)으로, 1인당 GRDP를 지역 경제수준(X₅)의 지표로 활용하였다. 거버넌스 요인(X₆)은 자율점검업체 비율로 산출하였다. 중앙–지방 및 정부–시민 간 거버넌스에 대한 장기 통계가 부재하므로, 규제대상기관과의 협력관계를 대리변수로 사용하였다. 과거 집행강도(X₇)는 최근 3년간의 강한처분률 평균값을 적용하였다.

통제변수로는 대기오염물질 규제강화 여부를 반영하였다. 미세먼지 원인물질(SOx, NOx) 배출허용기준 강화(2019.1)와 측정기기 관리기준 강화(2018.12) 이후 규제가 강화된 점을 고려하여, 2019년 이전은 0, 이후는 1로 설정하였다.

데이터는 환경통계포털(stat.me.go.kr)의 ｢배출시설 단속 및 행정조치 현황｣, 국가통계포털(KOSIS)의 ｢시도별 인구 및 재정통계｣와 ｢지역내총생산(GRDP)｣을 활용하였다. 각 변수의 기초통계량은 아래 <표 2>와 같다.

<표 2>

변수별 기술통계량

Ⅳ. 분석 결과

1. 대기오염물질 배출시설 규제집행 추이

본 연구는 대기오염물질 배출시설 관리권한의 지방분권화 이후, 환경규제 집행실적의 변화를 파악하기 위해 2013년 관리권한이 법적으로 지방정부에 이양되어 분권화 수준이 강화된 시점을 기준으로, 분권화 전기(2003~2012년)와 후기(2013~2023년)를 비교하였다.

아래 그림과 같이 전국 점검률은 2000년대 초반까지 감소 추세를 보였으나, 2012년 이후 꾸준히 상승하여 2023년에는 약 150% 수준에 도달하였다. 코로나19로 인한 단속 지연이 발생한 2020년을 제외하면 전반적으로 상승세가 뚜렷하게 나타났다. 시도별 분석에서는 서울, 대전, 전북, 강원을 제외한 대부분의 지역에서 점검률이 증가하였으며, 특히 광주(50.8%), 경남(38.5%), 울산(31.7%), 부산(24.9%)의 증가폭이 두드러졌다.

<그림 1>

단속대상시설, 점검사업장수 및 점검률 변화

<그림 2>

시도별 대기오염물질 배출시설 점검률 전/후기 비교

<그림 3>

대기오염물질 배출시설 적발건수 및 적발률 변화

<그림 4>

시도별 대기오염물질 배출시설 적발률 전/후기 비교

<그림 5>

대기오염물질 배출시설 강한처분률 변화

<그림 6>

시도별 배출시설 강한처분률(전체사업장수 대비) 전/후기 비교

적발건수와 적발률 또한 분권화 초기에는 감소하였으나 2011년 이후 증가세로 전환되었다. 분권화 전기 대비 후기의 적발건수는 평균 약 98건, 적발률은 평균 9.4% 증가하였으며, 통계적으로 유의한 수준의 변화로 나타났다. 이는 2019년 이후 미세먼지 다량배출 업종을 중심으로 한 배출허용기준 강화(SOx, NOx)와 단속 확대가 영향을 미친 것으로 보인다. 시도별로는 후기 적발률이 전 지역에서 상승하였으며, 특히 제주(553.7%), 전북(366.5%), 충남(359.5%), 전남(310.8%) 등에서 높은 증가율을 보였다. 반면 서울, 인천, 대전은 증가폭이 상대적으로 낮았다.

강한처분률은 지방 위임 초기 감소세를 보였으나 2010년 이후 상승세로 전환되었고, 2018~2019년에는 전체 사업장 대비 강한처분율이 가장 높은 수준을 기록하였다. 이는 미세먼지 규제 강화와 함께 점검･단속활동이 강화된 시기와 일치한다. 분권화 전기 대비 후기의 평균 강한처분률은 약 2.3%p 상승하였으며, 이는 통계적으로 유의하였다(p<0.001). 다만 적발대비 강한처분률은 2016년 35%까지 상승한 뒤 다소 하락하여 2023년 22.8% 수준으로 나타났다. 이는 강한처분건수 자체는 늘었지만, 실제 적발된 사업장 중 강한 처분을 받은 비율은 최근 완화되는 경향을 보였음을 시사한다.

이상의 결과를 종합하면, 지방분권화 이후 대기오염물질 배출시설에 대한 규제집행은 점검률, 적발률, 강한처분률 모두 상승 추세를 보여 전반적으로 강화된 것으로 평가된다. 이는 지방정부의 행정역량 축적과 미세먼지 규제 강화에 따른 제도적 변화가 작용한 결과로 해석할 수 있다. 다만 일부 지역에서는 여전히 집행수준의 편차가 존재하며, 강한처분률의 최근 완화는 지방정부의 규제집행이 여전히 경제적･정치적 요인에 영향을 받을 가능성을 보여준다.

2. 환경규제 집행영향요인에 대한 패널분석 결과

본 절에서는 패널분석을 통해 지방분권화 이후 대기오염물질 배출시설의 환경규제 집행실적에 영향을 미치는 요인을 검증하였다. 분석에는 고정효과모형(Fixed Effects Model)과 확률효과모형(Random Effects Model)을 모두 적용하고, 하우스만 검정(Hausman Test)을 통해 적합한 모형을 선택하였다.

분석 결과, 분권화 수준의 강화(X1)는 점검률, 적발건수, 적발률, 강한처분률 등 대부분의 지표에서 유의미한 정(+)의 영향을 미치는 것으로 나타났다. 점검률의 경우 모든 변수가 포함된 고정효과 모형에서는 분권화 변수만이 유일하게 통계적으로 유의한 정(+)의 효과를 보였으며, 다른 변수들에서는 유의한 효과가 확인되지 않았다. 분권화 변수를 제외하고 규제강화 변수를 추가한 모형에서는 규제강화가 정의 영향을 미치는 것으로 나타났으며 그 외에도 인적 자원과 재정, 경제요인이 점검율에 정(+)의 영향을 미치는 것으로 나타났다.

적발건수에 대한 분석 결과, 분권화 수준(X1)은 임의효과 모형에서 유의미한 정(+)의 영향을 미친 것으로 나타났다. 반면 모형 4에서는 분권화 더미가 제외되었기 때문에 해당 효과는 추정되지 않았으며, 대신 2019년 이후의 규제강화를 나타내는 X8이 강한 정(+)의 영향력을 보여주었다. 통제변수의 영향은 두 모형에서 전반적으로 유사한 방향성을 유지하였다. 경제적 요인(X5)은 모형에 따라 통계적 유의성 수준은 다소 달랐으나 일관되게 정(+)의 영향을 보였고, 거버넌스 요인(X6)은 모형 3에서만 유의한 부(–)의 영향을 나타냈으나 모형 4에서도 부호 자체는 동일하게 유지되었다.

<표 3>

대기오염물질 배출시설 점검률 및 적발건수 패널분석 결과4)

적발률에 대한 분석에서 분권화 수준(X1)은 모든 모형에서 일관되게 유의미한 정(+)의 영향을 미쳤다. 이는 2013년 분권화 이후 지방정부의 단속･감시 역량이 강화되면서 실제 적발 비율이 유의하게 상승했음을 시사한다. 행정적 요인 중 재정적 요인(X3) 또한 모든 모형에서 통계적으로 유의한 정(+)의 영향을 보였다. 재정 여건이 양호한 지자체일수록 규제집행에 필요한 인력･장비 확보가 상대적으로 용이하여 적발률이 높게 나타난 것으로 추론할 수 있다. 한편, 규제대상집단의 산업적 특성을 반영하는 환경 요인(X4)은 모든 모형에서 유의미한 부(–)의 영향을, 경제적 변수(X5)는 모든 모형에서 유의한 정(+)의 영향을 미치는 것으로 나타났다. 분권화 변수를 제외한 모형에서는 규제강화 변수와 거버넌스 변수가 유의한 정(+)의 영향을 미치는 것으로 나타나, 2019년 규제 강화 정책의 시행이 적발률을 실질적으로 끌어올리는 효과가 있었음을 보여준다. 그러나 과거 집행 강도 변수는 유의한 영향을 미치지 않는 것으로 나타났다.

<표 4>

대기오염물질 배출시설 적발률에 대한 패널분석 결과

강한처분률 역시 분권화 강화 이후 상승하였으며, 분권화 변수(X1)는 모든 모형에서 양의 영향을 보였다. 그러나 인적자원(X2)은 일부 모형에서 유의한 음의 영향을 미치는 것으로 나타났다. 한편, 분권화를 제외한 모형에서는 규제강화 요인은 전체 규제대상 사업장 기준으로는 강한 처분의 적용 범위를 확대하는 효과를 보였으나, 적발된 사업장 기준으로는 강한 처분의 비율을 낮추는 결과가 나타났다. 이는 강화된 기준에 따라 초기에 경고 등 경미한 처분이 증가한 영향으로 해석된다.

종합하면, 지방분권화의 심화는 대기오염물질 배출시설에 대한 규제집행의 수준과 강도를 모두 강화시킨 주요 요인으로 나타났으며, 특히 재정 역량과 거버넌스 협력의 확대가 집행실적 제고에 긍정적 역할을 한 것으로 확인되었다.

<표 5>

대기오염물질 배출시설 강한처분율에 대한 패널분석 결과

Ⅴ. 결론

본 연구는 지방분권화 이후 대기오염물질 배출시설에 대한 환경규제 집행실적이 어떻게 변화하였는지, 그리고 이러한 변화에 영향을 미친 요인이 무엇인지 분석하고자 하였다.

분석 결과, 지방분권화 이후 대기오염물질 배출시설에 대한 규제 집행수준과 집행강도는 전반적으로 강화된 것으로 나타났다. 점검률, 적발건수･적발률, 강한처분률 등 주요 집행지표는 후기에 유의미한 증가를 보였으며, 이는 권한이양이 지방정부의 단속 활동과 사후조치의 강도를 실질적으로 높였음을 의미한다. 특히 2013년 대기배출시설 관리권한이 법적으로 ‘위임’에서 ‘이양’으로 전환된 이후 지방정부의 법적 책임이 명확해졌으며, 미세먼지 문제가 사회적 의제로 부상함에 따라 중앙정부의 규제기준 강화, 배출허용기준 상향, 측정기기 관리기준 개선 등의 제도적 변화가 집행실적 개선을 뒷받침한 것으로 해석할 수 있다.

또한, 내부 행정 요인 중 재정여건(X3)은 일부 집행지표에서 긍정적 영향을 미쳤으며, 규제대상기관과의 거버넌스(X6)는 적발률과 강한처분률을 높이는 방향으로 유의미한 효과가 나타났다. 외부환경 요인 중 산업집적도(X4)는 규제대상 규모가 큰 지역에서 상대적으로 낮은 적발률을 초래하는 것으로 나타났으며, 경제적 요인(X5)은 적발 관련 지표에서 긍정적으로 작용하는 등 지역경제 구조가 규제집행 환경에 중요한 제약요인으로 기능함을 확인하였다. 또한 2019년의 규제강화(X8)는 적발 및 처분지표를 추가적으로 증가시키는 독립적인 정책효과로 나타나, 중앙정부의 규제기준 강화가 지방정부 집행성과의 향상과 상호보완적 관계를 형성하고 있음을 보여준다.

종합하면, 지방분권화는 대기오염물질 배출시설에 대한 규제집행의 질적 수준을 실질적으로 향상시킨 제도적 전환점으로 작용하였다. 재정역량, 지역산업 구조, 협력적 거버넌스 등 지방정부의 제도적･환경적 조건이 집행성과에 영향을 미친다는 점에서, 향후 환경사무의 지방이양은 단순한 권한 이전을 넘어 지방정부의 집행역량 강화와 제도적 지원을 병행하는 방향으로 설계될 필요가 있다. 중앙정부는 합동단속, 지자체 평가 등 후속적 지원체계를 통해 지역 간 집행격차를 완화하고, 지방의 자율성과 책임성이 균형을 이루는 분권모형을 정착시켜야 할 것이다.

본 연구는 장기간 시･도 패널자료를 활용하여 지방분권화와 환경규제 집행 간의 관계를 체계적으로 분석함으로써 단기적 정책 효과에 그치지 않고 제도 변화 이후의 중･장기적 경향을 함께 살펴볼 수 있었다는 점에서 의의를 지닌다. 향후 연구에서는 분권화의 점진성과 지역별 차이, 거버넌스 요인을 다양한 변수로 보완함으로써 중앙–지방–민간 간 상호작용을 보다 정교하게 규명할 필요가 있다.

Acknowledgments

본 논문은 교신저자가 책임으로 진행한 2013년 환경정책평가연구원(현 환경연구원)의 ｢효율적 환경자원 관리를 위한 지방분권화 영향 분석 및 평가 연구｣에서 시작하여, 연구보조원으로 참여한 대학원생의 박사학위 논문으로 발전하였다. 이후 2017년 환경부에서 발주한 ｢환경정책 이행 성과 제고 방안｣연구를 통해 데이터를 보완하고 연구 범위를 확장하였다. 주저자는 이를 토대로 2023년까지 자료를 최신화하고 규제 변화를 반영하여 석사학위논문을 완성하였으며, 본 논문은 석사학위 논문 중 일부를 발췌하여 수정·보완한 결과물이다.

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