대기오염물질 총량관리제 정책변동과정에 관한 연구: Mucciaroni의 이익집단위상변동모형을 중심으로

I. 연구의 배경 및 목적

“10년 뒤엔 남산서 인천 앞바다 보이도록 만들겠다” 2003년 8월 취임 6개월을 맞은 한명숙 환경부장관이 언론과의 인터뷰(박형숙･권박효원, 2003.8.29.)에 밝힌 일성은 당시 수도권 등 대도시가 안고 있던 대기환경문제와 향후 대기환경정책 추진 방향을 함축적으로 시사하고 있다. 인터뷰 내용은 몇 년 뒤 수도권지역의 대기개선을 위해 수립된 ｢제1차 수도권 대기환경관리 기본계획｣(2005년 11월)에 “목표달성시 맑은 날 남산에서 인천 앞바다를 볼 수 있을 정도의 시정확보”가 개선목표로 포함(환경부, 2005, p.26)되면서 현실화되었으며, 동 개선대책의 하나로 배출사업장에 대한 총량관리제가 국내에 처음 도입되었다.

총량관리제는 지역의 특성을 반영해 오염한도량을 산출하고, 지역내 사업장별로 오염물질 배출총량을 할당하는 제도로서 1970~1980년대 선진국에서 시행 중이던 제도다(한화진, 2002, p.2). 우리나라는 1977년 제정된 ｢환경보전법｣에 처음으로 법적근거를 두었으나, 실제 제도시행은 2007년 수도권에 도입되고, 2020년 전국으로 확대되어 제도정착까지 약 40여년의 시차가 나타났다. 우리나라 환경역량의 비약적 성장에도 불구하고, 총량관리제 도입이 늦어진 이유는 무엇일까? 총량관리제 도입은 관리지역의 정확한 환경용량 산정과 사업장별 배출량 측정 등 과학적 인프라 구축, 사업장이 감수해야 하는 기술적･경제적 부담 등 새로운 환경규제에 수반되는 다양한 쟁점이 충돌하며, 제도 도입과 정착과정은 국내 대기환경정책이 선진화･고도화되는 전환점으로 기능했다. 본 연구의 목적은 총량관리제의 도입과정을 환경적･경제적･사회적 여건 변화 속에서 종합적으로 살펴보면서, 정책변동과정에서 나타난 환경규제 강화 또는 완화 조치와 사업장의 이익(위상)의 변화와의 상호간 영향을 함께 고찰하는 것이다. 이러한 역사적 접근을 통해 시대적 배경 또는 역사적 상황 속에서 환경문제가 어떻게 생성･변화되어 왔는지를 파악하는 방법으로서의 의미도 크다 할 것이다(지충남, 2004, p.40).

Ⅱ. 이론적 배경 및 선행연구 검토

1. 무치아로니(Mucciaroni)의 이익집단위상변동모형

정책변동(Policy change)은 대체로 특정한 정책을 수정하거나 종결시키는 것으로 정의된다(유훈, 2009, p.135). 정책연구에 있어 정책변동은 정책과정에서 크게 부각되지 않았으며, 1970년대 정책변동에 관한 연구가 정책종결 과정에 집중되어, 정책변동은 정책과정의 마지막 과정으로 취급되었다. 그러나, 실제로는 정책과정의 각 단계의 활동 결과로 얻게되는 정보는 향후 바람직한 결과를 위해 다시 환류되어 전 단계의 활동을 위한 정보로 이용되며(정정길･이시원･정광호･최종원･정준금, 2010, p.699), 사회문제에서 정책문제로 발전하고, 정책의제로 형성되어, 다양한 대안 중 최적의 정책이 정책산출물로 선택되어 현실적으로 집행되는 단계를 반복하면서 <그림 1>과 같이 정책과정의 전 부분을 포괄해 정책변동이 나타나게 된다.

<그림 1>

정책변동의 개념 흐름도출처: 양승일(2014a, p.42)

정책변동을 설명하는 모형에는 <표 1>과 같이 사바티어(Paul A. Sabatier)의 정책옹호모형(Advocacy Coalition Framework:ACF)과 킹던(John W. Kingdon)의 다중흐름모형(Multiple Streams Framework:MSF) 그밖에 호파버트(Richard Hofferbert)의 정책산출 변동모형(Policy Output Change Framework:POCF), 홀(Peter Hall)의 패러다임 변동모형(Paradigm Change Framework:PCF), 무치아로니(Gary Mucciaroni)의 이익집단위상변동모형(Interest Group Standing Change Framework:ICF) 등이 있다(양승일, 2014a, p.58). 이러한 모형 중에는 처음부터 정책변동을 설명하기 위해 제시된 모형(정책옹호모형)도 있고, 정책의제설정을 설명하기 위한 모형(다중흐름모형)이 있는가 하면 정책산출에 관한 모형(정책산출모형)도 있다(유훈, 2009, pp.147-156)

<표 1>

주요 정책변동 모형

무치아로니의 이익집단위상변동모형은 1995년 발간된 ｢위상의 반전: 공공정책과 이익집단(Reversals of Fortune:Public Policy and Private Interests)｣에서 이익집단의 위상이 어떻게 기복을 거듭하는가에 대한 4개 사례연구를 통해 제시되었다(유훈, 2009, p.156). 그는 이익집단의 위상의 변동에 영향을 미치는 요인에 관하여 연구하였으나, 정책변동모형으로 활용할 수 있는 모형을 제시하였다(유훈, 1997, p.17). 무치아로니는 <그림 2>와 같이 집단위상의 변동을 이슈맥락과 제도적 맥락으로 설명하는 데 집단위상의 변동이 정책의 변동을 매개변수로 하여 이루어진다는 점을 감안할 때, 집단위상변동모형을 정책변동의 관점에서 변형해 활용할 수 있다고 보았다(유훈, 2009, p.158).¹⁾

<그림 2>

무치아로니 이익집단위상 변동모형 구조틀출처: 유훈(2009, p.158)

무치아로니는 이슈맥락(Issue context)과 제도적 맥락(Institutional context) 2가지 변수를 사용하면서 이슈맥락보다는 제도적 맥락을 더 중요시 하였는데, 이슈맥락은 이념적인 것, 경험적인 것, 환경적인 것 등 정책의 유지 또는 변동에 영향을 미치는 요인을 망라한 것으로, 킹던의 정책문제 흐름과 정책대안의 흐름을 통합한 것이라 할 수 있으며, 제도적 맥락은 광의로 해석하여 입법부와 행정부의 구성원들이 특정한 정책이나 산업에 대해 지니고 있는 선호나 행태를 포괄적으로 지칭하는 것으로 보았다(유훈, 2009, p.157). 이슈맥락과 제도적 맥락에 따른 이익집단의 위상변동은 <그림 3>과 같이 4가지 형태로 나타나게 된다.

<그림 3>

이슈맥락과 제도적 맥락 및 이익집단 위상변동출처: Mucciaroni(1995, p.25); 정정길 등(2010, p.719) 재정리

첫 번째로 이슈맥락과 제도적 맥락이 함께 이익집단에 유리할 때에는 그 이익집단에 유리한 정책이 계속 유지되거나 불리한 정책이 유리하게 변동되며, 두 번째로 이슈맥락과 제도적 맥락이 모두 불리할 때에는 그 이익집단에 유리한 정책이 사라지거나 불리하게 변동되고, 세 번째로 이슈맥락이 특정한 이익집단에 유리해도 제도적 맥락이 불리할 때에는 정책이 불리하게 변동되며, 이슈맥락이 불리해도 제도적 맥락이 유리하면 정책이 불리해지지 않는 상태가 유지된다(정정길 등, 2010, p.719).

Ⅲ. 연구분석틀

본 연구에서는 다양한 정책변동 모형과 선행연구 검토를 거쳐 정책변동과정 및 피규제집단(이익집단)의 위상변화를 종합적으로 설명하는데 용이한 무치아로니의 이익집단위상변동모형을 기본적 연구 분석틀로 설정하였다. 이슈맥락과 제도적 맥락은 앞에서 살펴본 이론 및 선행연구 검토 결과를 참고하되,⁴⁾ 무치아로니의 이슈맥락과 제도적 맥락 및 이익집단 위상변동모형을 <그림 4>와 같이 이슈맥락과 제도적 맥락 판단 척도를 2단계에서 4단계로 세분화(제한적 유리, 제한적 불리 단계 추가)해 모형을 수정하여 4차원적 분석틀의 한계점을 보완하였다. 또한, 환경정책의 특성이 반영된 주요 지표의 변화에 중점을 두어 이슈맥락은 주요 대기오염물질의 환경질, 국민여론 등 환경적･경제적･사회적 지표 변화를 살피고, 제도적 맥락의 변화와 관련해 각 정부의 국정과제, 행정계획 등의 정책기조･정책의제 설정 등 정책적 지표 변화를 토대로 정책변동과정을 탐색하였다.

<그림 4>

연구 분석틀

연구분석틀에서 위상변화를 판단함에 있어 위상상승과 위상쇠락은 이익집단이 정부정책에 미치는 영향력의 현저한 증대 또는 감소, 새로운 제도(정책패러다임 변화)의 도입 또는 기존 제도의 폐지 및 축소에 따른 피규제자에게 영향을 주는 각종 부담의 증가와 경감(각종 규제의 강화 및 완화)으로 설명하고자 했으며, 위상저하는 정책결정에 미치는 영향력의 부분적 축소, 이익집단에 대한 사회적 지지기반 약화, 종전제도의 일부 변화 등을 포착하고, 위상유지는 제도적 환경이 기존과 동일하게 지속되거나 기존에 얻어오던 정책적 이익을 계속 보유하는 등의 정책적 양상을 통해 파악하고자 하였다.

이러한 연구분석틀을 바탕으로 정책변동과 이익집단의 위상변동을 검토해 ① 총량관리제 도입 및 확대에 영향을 미친 이슈맥락과 제도적 맥락은 무엇인지? ② 총량관리제 도입 및 확대에 따른 중･대형 대기오염물질 배출사업장의 위상의 변화는 어떠한지? 등을 중점 분석하였다.

본 연구의 분석대상은 <표 2>에서 보는 바와 같이 1970년대 후반부터 약 40년간의 총량관리제 도입 및 확대 과정을 크게 2단계로 나누어 총량관리제 도입과 관련한 이슈의 부상과 제도화 과정을 이슈맥락과 제도적 맥락 관점에서 분석하였다. 또한, 총량관리제가 적용되는 중･대형 사업장군⁵⁾을 업종별 협회 등 포괄적인 이익집단으로 간주하고, 총량관리제의 도입과 확대에 따른 중･대형 사업장의 대기오염물질 방지시설 투자 비용의 증감 등을 통해 위상변화를 직･간접적으로 분석해 보았다.

<표 2>

대기오염물질 총량관리제 도입 및 확대 추진 연표

Ⅳ. 이슈 및 제도적 맥락에 따른 위상변동

여기서는 주요 환경정책 도입 및 입법화 시점 등을 고려해 약 40년간의 총량관리제 관련 정책변동과정을 크게 ① 2007년 총량관리제도의 수도권지역 도입과 ② 2020년 수도권 외 지역 확대 두 단계로 나누어 연구분석틀에 따른 이슈 맥락과 제도적 맥락 측면에서 정책변동과 이에 따른 이익집단의 위상변동을 함께 살펴보았다.

1. 수도권지역 총량관리제 도입 단계

1) 박정희정부(1963.12월~1979.10월)~노태우정부(1988.2월~1993.2월)

(1) 이슈 맥락

1970년대 중화학공업 중심의 급격한 산업화로 오염물질 배출시설수의 증가와 개별 시설의 대형화로 주변지역 환경오염 문제가 나타나고, 소득 향상에 따른 쾌적한 환경에 대한 국민요구가 더해져 1970년대 후반 본격적으로 환경문제 대응을 위한 환경행정체계 구축을 요구하는 목소리가 높아졌다. 무엇보다도 대기환경관리의 첫걸음이라 할 수 있는 대기환경기준이 1978년부터 순차적으로 신설되었는데,⁶⁾ 환경정책지표의 신설･강화로 배출원 관리대책의 변화가 촉발되었으며, 지속적으로 환경기준을 초과하는 대기질은 대기환경정책을 강화하는 압박으로 작용하였다.⁷⁾ <그림 5>에서 보는 바와 같이, 대형 사업장에서 황성분이 많은 연료를 사용하고 가정에서도 연탄을 사용함에 따라 1970년 후반부터 주요 도시의 아황산가스 농도가 대기환경기준을 초과하는 문제가 계속되었고, 부유분진도 대기환경기준을 초과하는 문제가 나타났다.⁸⁾

<그림 5>

1980년대 주요 도시 아황산가스(SO2) 연평균값a(단위:ppm)a. 측정값이 음영처리된 환경기준의 상단보다 높은 경우 기준초과 상태임출처: 1982년 환경보전, 1982, p.58; 1984년 환경보전, 1984, p.188; 1986년 환경보전, 1986, p.192; 1988년 환경보전, 1988, p.210; 1990년 환경백서, 1991, p.99; 1999년 대기환경연보, 2000, p.62

한편으로, 대기오염에 대한 국민적 관심과 우려가 커짐에 따라 <그림 6>과 같이 대기오염을 다루는 기사 빈도가 1980년대 초반 매년 2~3백건 수준에서 1980년대 후반부터 크게 증가하는 경향을 보여주었다.

<그림 6>

“대기오염”으로 신문기사 검색 결과(단위:건/년)출처: 네이버 뉴스라이브러리(https://newslibrary.naver.com/search/searchByDate.naver)

(2) 제도적 맥락

우리나라에서 대기오염물질 배출사업장에 대한 관리는 1963년｢공해방지법｣(1963.11.5. 공포, 1964.1.1. 시행)이 제정되면서 시작되었으나,⁹⁾ 실질적인 제도적 관리는 ｢공해방지법｣이 ｢환경보전법｣으로 (1977.12.31. 제정, 1978.7.1. 시행) 대체되면서 본격화되었다. 사업장 설치허가, 배출허용기준 설정, 사용연료 규제 등 현재 시행중인 관리체계의 법적 기반이 마련되었으며, 특별대책지역 내에서 오염물질을 총량으로 관리할 수 있는 법적 근거를 도입함으로써 대기오염 심각지역에 대한 집중 관리대책을 추진할 수 있는 정책적 기반이 마련되었다.

전두환정부(1980.8월~1988.2월)에서는 ｢헌법｣에 환경권을 처음 도입하고, 1980년 보건사회부 외청으로 환경청을 설립(1980.1.15)하는 등 환경조직이 강화되었으며, 1987년 환경정책의 중장기 목표와 과제 등을 담은 ｢제1차 환경보전장기종합계획(계획기간:1987년~2001년)｣이 수립되었다. 종합계획에는 <표 3>과 같이 총량규제방안 등을 포함한 관리대책의 단계적 추진방향이 제시되었다. 이에 따라, 대기특별대책지역¹⁰⁾의 대기오염저감을 위한 종합대책에 필요시 총량규제방안 등을 강구토록 하는 규정이 반영되는 등 오염우려 지역 등의 대기개선대책에 총량관리제가 실무적으로 검토되기 시작하였다.¹¹⁾

<표 3>

제1차 환경보전장기종합계획 단계별 대기개선 주요 규제수단

노태우정부 들어 1990년 환경청이 장관급인 환경처로 승격(1990.1. 3)되었으며, ｢환경보전법｣이 ｢환경정책기본법｣, ｢대기환경보전법｣, ｢수질환경보전법｣ 등 매체 중심의 법률로 분법(分法)되면서, ｢대기환경보전법｣에는 대기환경기준 초과지역 등에서 대기오염물질 총량관리를 시행할 수 있는 법적 근거가 정비되었다. 이와 함께 환경처 승격을 계기로 각 부처에 분산되어 있는 환경시책을 종합적이고 체계적으로 추진하기 위해 5년 단위 법정계획인 ｢제1차 환경개선중기종합계획(계획기간:1991년~1995년)｣을 1991년 7월에 수립하였다(환경처, 1992, p.3).

(3) 정책변동과 이익집단의 위상 변화

산업화와 경제규모 성장에 따라 대기오염물질 배출사업장 수가 꾸준히 증가하고,¹²⁾ 1980년대 들어 대도시 지역의 아황산가스 농도 악화와 1988년 올림픽 준비 등을 계기로 대도시의 대기질 개선 요구가 이어지면서 대기오염물질 배출사업장에 불리한 이슈맥락이 형성되었다. 그러나, 배출량이 많은 사업장에 상대적으로 약한 배출허용기준이 적용되는 등 규제 강도는 높지 않았고, 여전히 경제우선 정책기조가 강해 환경규제의 준수 여부에 대한 강력한 집행이 어려웠으며, 기업단체 차원에서 제기한 공해방지시설 설치 자금 부족 및 물가 상승 등을 이유로 한 환경규제의 약화나 규제집행 강도의 완화 요청이 반영되는 경우도 많았다.¹³⁾ 이에 따라 박정희정부에서 제정된 ｢공해방지법｣,｢환경보전법｣에 따른 배출농도 규제와 연료규제에 기반한 대기오염물질 배출사업장 관리체계는 1990년｢환경보전법｣이｢대기환경보전법｣으로 대체되는 등 관련 법령 체계는 강화된 외관을 보였으나, 노태우정부까지 큰틀에서의 정책적 패러다임 변화없이 지속되는 등 제도적 맥락은 대기오염물질 배출사업장에 우호적인 분위기가 계속되었다.

2) 김영삼정부(1993.2월~1998.2월)~김대중정부(1998.2월~2003.2월)

(1) 이슈 맥락

김영삼정부에서 추진한 세계화･개방화 정책기조는 우리나라가 1995년 WTO, 1996년 OECD에 잇따라 가입하는 성과로 이어졌다. OECD 가입으로 선진환경정책인 가격구조에 환경비용을 반영함으로써 환경보전과 경제성장을 동시에 추구해야 하는 과제를 안게 되었다(정래권, 1995, p.24).¹⁴⁾ 또한, 선진국 수준에 미치지 못하는 환경질에 대해 국민여론과 언론 등의 개선 요구에 직면하게 되었다(녹색연합, 1996.12.7).

그러나, 1997년말 기업 연쇄도산과 외환보유액 급감 등 경제위기로 인해 1997년 12월 3일 IMF에 긴급구제금융을 요청하게 되고, 외환위기 극복을 위한 구조조정이 우선 과제로 부상함에 따라 환경문제 개선 목소리는 냉각되고 사회적 관심을 받기 어려운 상황이 이어지게 되었다.

김대중정부가 출범한 후에도 IMF 외환위기가 계속되면서 사회적 분위기는 경제위기 극복에 모아졌고, 환경개선에 관한 담론은 상당기간 위축되었다. 그러나 정부, 기업, 국민적 노력을 통해 당초 예상보다 이른 2000년 12월 IMF 차관을 상환하고 외환위기에서 완전히 벗어났음을 선언할 즈음, 미세먼지(PM₁₀)¹⁵⁾ 농도가 환경기준에 근접하며 동절기에는 대기환경기준을 넘어서는 상태가 반복되는 상황이 나타나면서 대기질 문제가 다시 주목을 받기 시작하였다.

또한, 2002년 한･일 월드컵을 앞두고 개최 도시의 대기질 문제는 선수들의 경기력과 관람객에게 쾌적한 환경을 제공하는 측면에서 월드컵과 관련한 여러 가지 환경문제 중 가장 큰 환경문제로 대두되었으며(동종인, 2001, p.56), 환경단체를 중심으로 시민운동인 블루스카이(Blue Sky) 2002 운동이 전개되는 등 월드컵 개최를 계기로 대기환경 문제가 크게 부각되었다(강찬수, 2001.4.23.).

(2) 제도적 맥락

김영삼정부는 출범 직후 신정부의 경제 청사진을 제공하는 ｢신경제 5개년계획(계획기간:1993년~1997년)｣을 수립했으며, 동 계획에 따른 환경개선대책(1993년 6월)을 통해 환경 제도 및 규제의 합리적인 재정비 방향성을 제시하였는데(환경처, 1993, p.1), 이를 계기로 1993년 하반기부터 대기･수질 오염물질의 총량관리방안 도입을 위한 연구용역사업¹⁶⁾을 수행하였다(환경백서, 1994, pp.19-24). 또한, 1996년 1월 수립된 ｢환경비전21｣¹⁷⁾을 통해 영향권별 대기환경용량 산출 및 지역총량규제 실시와 울산･온산공단 등 아황산가스･먼지 등 오염물질 총량규제 실시방안 검토를 세부대책으로 제시하였다(환경비전21, 1996a, pp.45-52). 이에 따라 1997년에 울산･온산 특별대책지역에서 아황산가스 총량규제의 시범추진을 계획하였으나(환경백서, 1997, p.148), 사전연구용역 수행¹⁸⁾에도 불구하고, 울산지역이 아황산가스 대기환경기준을 달성¹⁹⁾하고 있고, 1997년 7월부터 동 지역이 0.5% 저황유 사용지역으로 고시됨에 따라 대기질의 추가적 개선이 예상되어 총량규제 시범실시는 연기되었다(조승국･곽승준, 2000, p.616).

김대중정부에서는 1999년 대통령 8･15 경축사를 통해 개발과 환경의 조화를 통한 삶의 질 향상 추진 대책의 일환으로 21세기 국가 환경정책비전 수립 방향이 천명되었다(환경부, 1999.12.9.). 2000년 세계 환경의 날(2000.6.5)에는 ｢새천년 국가환경비전｣을 선포해 환경정책의 패러다임으로 “사후처리에서 사전예방 중심으로 전환” 등 4대 기본원칙을 제시하고, 지속가능발전과 총량관리 개념이 정책에 반영될 수 있는 정책기조를 형성하였다(환경부, 2001, pp.7-8). 이에 따라 분야별 오염물질 총량관리대책이 탄력을 받아, 2002년 낙동강･금강･영산강 유역에 수질오염 총량관리제를 도입하는 3대강법이 제정되었으며, 환경부는 2002년 대통령 업무보고시 수도권 지역 배출허용총량제 단계적 도입 등 ｢푸른하늘 21｣ 특별대책 추진계획을 밝히고(환경부, 2002.3.27.), 후속조치로 ｢수도권 대기질개선에 관한 특별법안｣을 입법예고(2002년 10월) 하였다.

그러나, 관계부처간 이견이 표출되었고, 산업계는 “특별법을 제정하는 것은 규제합리화라는 시대적 조류에 역행” 한다는 특별법 반대 입장을 제시(대한상공회의소, 2002.11.18.)함에 따라 입법 추진이 지연되었다. 다만, 2002년 11월 오세훈의원 대표발의로 ｢수도권 대기환경개선에 관한 법률안｣이 국회에 제출되고, 2002년 12월에는 환경부가 ｢수도권 대기질개선 특별대책｣을 발표(환경부, 2002, p.38)하는 등 총량관리제 추진과 관련된 여건 조성은 계속되었다.

(3) 정책변동과 이익집단의 위상 변화

1990년대 들어 아황산가스 오염도는 개선되었으나, 먼지 농도 악화 문제가 대두되었으며, 우리나라의 OECD 가입을 계기로 선진국 수준의 대기환경을 기대하는 국민적 요구가 분출되는 등 대기환경과 관련된 이슈맥락은 1980년대에 이어 대기오염물질 배출사업장에게 계속해 “불리”한 상황이 전개되었다. 이에 따라 1990년 제정된 ｢대기환경보전법｣체계를 바탕으로 배출허용기준 강화 등 저감대책이 마련되고, 사업장 밀집지역 등의 대기질 개선대책으로 울산･온산 특별대책지역 총량관리제 시범사업 추진 등 총량관리 개념의 정책적 변화가 추진되었다. 그러나, 무치아로니가 지적했듯이 경제상황이 이슈 전개에 큰 영향을 미쳤다(Mucciaroni, 1995, p.12). 1997년 IMF 구제금융 신청으로 경제적･사회적 위기상황이 도래하고, 환경정책에서 큰 폭의 변화가 어려운 여건이 조성되면서 김영삼정부에서 대기오염물질 배출사업장에 대한 관리대책은 배출허용기준의 강화 등 종전 제도를 일부 보완하는 수준(제도적 맥락의 “유리”)에 그치게 되면서 대기오염물질 배출사업장의 위상변화는 뚜렷하게 나타나지 않았다.

새천년을 맞은 2000년대 초반부터 IMF 구제금융 위기 극복과 함께 미세먼지(PM₁₀) 오염도 악화, 2002년 한･일 월드컵을 앞두고 환경단체에서 주도한 범국민적 대기개선운동을 계기로 환경 이슈의 하나로 대도시의 대기환경문제가 다시 한번 크게 부각되었다. 이에 따라 김대중정부는 수도권지역을 중심으로 종합적이고 장기적인 대기개선목표를 설정하고 이를 달성하기 위한 특별대책 추진을 연두 대통령 업무보고를 통해 공식화하는 등 근본적 개선대책 추진을 시사하면서 대기오염물질 배출사업장에 대한 규제 강화가 불가피하게 되었다.

그러나, 특별대책 추진을 위한 특별법 제정 추진과정은 일부 지자체, 산업계 등 이해관계자와의 입장차로 인해 지체(김판수, 2003.4.9.; 유병언, 2002.1.11.)되면서 농도규제에서 총량규제 방식으로의 정책전환은 제도적 맥락에서 대기오염물질 배출사업장에 대체로 “유리”한 상황으로 전개되었으며, 결국 수도권 지역에 대한 총량관리제 도입 등 대기개선 특별대책 추진은 제16대 대통령 선거에서 여･야가 주요한 환경공약으로 반영하는 것에 그치게 되었다.

3) 노무현정부(2003.2월~2008.2월)

(1) 이슈 맥락

2000년대 초반 악화된 대기환경 속에서 월드컵을 앞두고 촉발된 블루스카이 2002 운동은 대규모 국제행사를 앞두고 시민참여운동의 성격으로 출발하였지만, 정부 차원에서 추진된 수도권 등 대도시의 대기개선을 위한 천연가스버스 보급사업, 초저황유 공급 등이 국민들에게 인식되는 계기가 되었다. 또한, 악화된 수도권의 대기질을 가시적으로 개선하기 위해서는 종전의 사후처리 중심의 규제로는 한계가 있으므로 광역적인 특별대책이 추진되어야 한다는 공감대로 이어졌으며, 수도권지역의 심각한 대기오염문제를 주요 사회문제로 부상시켰다.

2002년말에 치뤄진 제16대 대통령선거(2002.12.19)에서 여당인 새천년민주당 노무현 후보는 “환경기준 강화･오염총량배출제도 실시 등 사전예방과 경제적 인센티브 정책으로 대기와 수질을 선진국 수준으로 향상(새천년민주당, 2002, p.35)” 하는 대책을 환경분야 주요 공약을 내세웠으며, 한나라당 이회창 후보도 “대기환경 규제지역 확대 및 주요 오염지역 오염배출 총량규제 시행(한나라당, 2002, p.188)”을 환경공약의 전면에 내세우는 등 선거국면에서 국민여론을 적극적으로 반영하는 모습을 보여주며 대통령 선거를 전후해 대기개선에 관한 여론을 증폭시켰다.

(2) 제도적 맥락

노무현정부가 출범하면서 총량관리제 도입을 위한 제도적 기반 마련이 한층 속도감있게 추진되었다. 대통령선거 후보공약은 당선 후 인수위에서 구체화되어 “오염물질 배출 총량관리제도 도입을 통해 수도권 대기질 개선 특별대책 추진”이 참여정부 국정과제로 선정되었다(국정홍보처, 2003, p.51). 환경부는 2002년부터 추진한 ｢수도권 대기환경개선에 관한 특별법안｣제정과정을 바탕으로 2003년 대통령 업무보고에서 특별법 제정을 최우선 과제로 보고(환경부, 2003.4.2.)했으며, 국회 환경노동위원회는 ｢수도권 대기질 개선대책 마련 촉구 결의문(2003.4월)｣을 채택하는 등 정부의 실질적인 대기개선 대책 마련을 촉구하였다. 이러한 정부와 국회 차원의 추진 동력이 반영되어, 2003년 5월 경제장관 간담회에서 특별법의 연내 제정을 합의(환경부, 2003.7.3.)하고, 2003년 6월에 수도권대기개선특별법 T/F(위원장 환경부차관, 관계부처･산업계･대기환경전문가 등 15명)를 구성해서 주요 쟁점에 대한 협의･조정을 추진해 합의안을 도출한 후 2003년 10월 ｢수도권 대기환경개선에 관한 특별법안｣(정부안)이 국회에 제출되었다.

정부가 2003년 10월 제출한 ｢수도권 대기환경개선에 관한 특별법안｣은 이미 국회 환경노동위원회에 계류중이던 오세훈의원 대표발의안과 통합되어 2003년 12월 31일 공포되었다(시행일은 2005년 1월 1일이었으며, 총량관리제는 2007년 7월 1일부터 시행). ｢수도권 대기환경개선에 관한 특별법｣입법과정을 정리하면 <표 4>와 같다.

<표 4>

｢수도권 대기환경개선에 관한 특별법｣제정 추진 경과

환경부는 2007년 수도권지역의 총량관리제 시행을 위해 2004년 대상사업장 실태조사 및 하위법령 제정(2004.12월), 2005년 1월 전담조직 신설(수도권대기환경청) 및 2005년 11월 ｢수도권 대기환경관리 기본계획(계획기간:2005년~2014년)｣ 수립, 2006년 시범사업 등 체계적인 준비를 거쳐 2007년 7월 1일부터 수도권 지역내 대형사업장에 대한 총량관리제 시행을 단계적으로 시작하였다.²⁰⁾ 다만, 총량관리대상 대기오염물질로 지정된 황산화물, 질소산화물, 먼지 중 먼지항목은 배출량 측정 등 일부 기술적 문제로 인해 시행이 보류되었다(환경부, 2009, p.14). 수도권 외 지역에 대한 총량관리제 확대는 2010년 이후 단계적으로 추진하는 방향을 설정하고(2007년 환경백서, 2007, p.47), 대기특별대책지역으로 지정되어 있는 울산광역시와 광양만권에 대한 제도 적용을 중심으로 한 연구가 진행되었다.²¹⁾

(3) 정책변동과 이익집단의 위상 변화

제16대 대통령 선거에서 여･야 후보가 총량관리제 도입을 공약하고, 이전의²²⁾ 선거국면보다 주목을 받는 이슈로 부각되면서 김대중정부 후반기부터 추진되었던 정책이 연속성을 유지하는 정책환경이 조성되었다. 노무현정부의 국정과제로 특별법 제정이 포함되고, 국회는 ｢수도권 대기질개선 대책마련 촉구 결의문(2003.4.29.)｣을 채택하는(국회, 2003) 등 정부와 국회 차원에서 대기질 개선에 힘을 집중하게 되면서 노무현정부 초기 수도권 대기질 개선대책 추진동력이 확보되는 등 대기오염물질 배출사업장에 불리한 제도적 맥락이 전개되었다.

이러한 흐름에 따라 산업계는 특별법안의 정부 입법단계에서부터 테스크포스에 참여해 의견을 개진하는²³⁾ 한편, 국회 공청회에서는 “특별법 제정 및 총량관리제 도입에 대한 반대 입장”을 재차 강조(국회환경노동위원회, 2003b, pp.17-18)하는 등 산업계의 입장을 반영하려는 활동을 펼쳤다.²⁴⁾ 그럼에도 불구하고, 특별법 제정으로 수도권 지역에 2007년부터 총량관리제 도입을 위한 법적 근거가 마련됨에 따라, 중･대형 대기오염물질 배출사업장은 각 사업장별 배출허용총량 할당량을 고려해 종전보다 강화된 대기오염물질 방지시설을 단계적으로 추가하고, 환경관련 조직이나 전문 종사자들을 갖추는 등 새로운 제도에 대응이 필요하게 되었다(김재환, 2005, p.17). <그림 7>에서 보는 바와 같이 총량관리제가 본격적으로 시행된 2009년 이후 대기오염물질 배출사업장에서 대기분야 환경설비 발주가 크게 증가한 것으로 나타나고 있다.

<그림 7>

환경전문공사업 수주a 현황(단위: 억원) a. ｢대기환경보전법｣에 따라 대기오염물질 방지시설 설치는 환경전문공사업체만 수행 출처: e-나라지표(www.index.go.kr)(환경부, 환경전문공사업 수주실적)

4) 소결

총량관리제 도입과 관련된 이슈맥락과 제도적 맥락의 변화, 이에 따른 정책변동과정 및 대기오염물질 배출사업장의 위상변화를 정리하면 <표 5>와 같은 흐름을 보이는 것을 알 수 있다. 1970년대 후반부터 대도시의 대기질 악화와 경제적 성장에 걸맞는 쾌적한 환경을 염원하는 국민들의 요구, 올림픽･월드컵 등 대규모 국제행사 등을 계기로 대기오염물질 배출사업장에 대한 규제 강화 필요성이 지속적으로 대두됨에 따라 이들 사업장은 불리한 이슈맥락에 놓이게 되었지만, 경제우선 정책기조와 IMF 외환위기 등 영향으로 배출사업장 관리체계는 김대중정부까지 1970년대 구축된 농도규제 틀을 유지해 왔다. 그러나, 제16대 대통령선거에서 “총량관리제 도입 추진”이 주요 환경공약으로 제시되고, 노무현정부 출범 후 국정과제로 채택되는 등 제도적 맥락도 불리하게 형성되고 총량관리로 정책변화가 일어나면서 대기오염물질 배출사업장은 환경투자 확대 등 행정적･경제적 부담을 안게 되는 “위상쇠락” 상황을 맞게 되었다.

<표 5>

총량관리제 도입과정 이슈맥락･제도적 맥락에 따른 정책변동과 이익집단 위상 변화

2. 수도권 외 지역 총량관리제 확대 단계

1) 이명박정부(2008.2월~2013.2월)~박근혜정부(2013.2월~2017.3월)

(1) 이슈 맥락

이명박정부는 출범 첫해인 2008년 8월 15일 광복절 경축사에서 “저탄소녹색성장”을 새로운 국가비전이자 발전전략으로 선포하고, 기후변화 대응과 미래성장 동력 확보를 위해 환경과 경제를 결합하는 지속가능한 성장을 추구하겠다는 의지를 천명하였다. 그러나, 2008년 미국발 금융위기가 국내에 영향을 미치면서²⁵⁾ 위기극복 과정에서 대기개선대책 등 환경규제는 크게 위축되는 정책환경이 계속 조성되었다.

다만, 2011년에는 ｢환경정책기본법 시행령｣ 개정을 통해 인체 위해성이 높은 미세먼지(PM_2.5) 대기환경기준을 신설하였다. 미국이 1997년 미세먼지(PM_2.5) 기준을 도입하는 등 선진국이 환경성질환 예방 중심으로 전환되는 추세에 맞춰 국내 대기환경기준을 강화한 조치였다.

박근혜정부 출범 후 개선 추세를 보이던 미세먼지(PM₁₀) 농도가 2013년부터 악화 추세로 전환되고, 2013년 세계보건기구 산하 국제암연구소(IARC)가 미세먼지를 1급 발암물질로 지정(IARC, 2013.10.7.)하면서 고농도 미세먼지 문제가 다시 사회문제로 발전하기 시작했다. 환경부가 2014년부터 대기오염도 예보제를 시행하고, 예보결과를 기상청 기상예보를 통해 발표(환경부･기상청･안전행정부, 2014.5.13.)하면서 미세먼지 정보는 국민의 일상생활에 영향을 주는 중요한 생활지표로 자리하게 되었다.

또한, 2015년부터 시행된 미세먼지(PM_2.5) 환경기준 시행 후 전국 주요 대도시에서 환경기준을 초과하고, 매년 겨울철과 봄철 미세먼지(PM_2.5) 오염도가 높은 고농도 현상이 반복적으로 되풀이되면서 정부의 부실한 미세먼지 대책에 대한 불만이 환경단체, 언론 등을 통해 지속적으로 표출되었다(김봉수･문제원, 2016.5.11.; 안영인, 2017.2.21.; 환경운동연합, 2015.2.25.).

(2) 제도적 맥락

이명박정부에서는 2008년 발생한 미국발 글로벌 금융위기의 여파로 경제위기 조기극복을 위해 기업부담 경감 차원에서 환경규제에 대한 완화 조치가 이루어졌다. ‘한시적 규제유예 제도’ 도입에 따라 당초 2009년 7월부터 시행 예정이던 수도권 총량관리제 적용대상 2종 사업장 확대 시행시기 1년 연기를 추진(환경부, 2009.5.27.)하였으며, ｢수도권 대기환경개선에 관한 특별법 시행령｣개정(2009.7.1. 공포･시행)을 통해 대기 3종 사업장을 제외하는 등 총량관리제 적용범위가 축소되었다. 또한, 총량관리제 대상물질이지만 그간 배출량 측정 등 기술적 문제로 인해 시행이 유보되어 있던 먼지 항목을 제외하는 ｢수도권 대기환경개선에 관한 특별법｣개정법률안²⁶⁾을 국회에 제출(2010.12월)하는 등 총량관리제 운영기조가 전반적으로 적용대상을 제한하는 경향을 보여주었다.

박근혜정부는 2013년부터 고농도 미세먼지 현상이 잇따라 나타남에 따라 관계부처 합동 ｢미세먼지 종합대책｣(2013.12.9.)을 발표(환경부, 2013.12.9.)하였다. 그러나, 2014년 들어 봄철 고농도 미세먼지 현상이 계속되자 환경부가 ｢미세먼지 종합대책｣²⁷⁾을 추가로 수립(2014.4월)하는 등 범정부 차원의 대책이 연이어 발표되었다. 2016년 상반기에도 고농도 미세먼지가 빈발하는 상황이 이어지면서 2016년 6월에는 범정부 차원의 ｢미세먼지 관리 특별대책｣²⁸⁾이 수립되어 추진되었으며, 2017년 1월부터는 서울·인천·경기 등 수도권에 비상저감조치(공공기관 차량 2부제, 공공사업장 공사중지 또는 가동률 조정 등)을 시행하는 대책이 추가되었다(환경부, 2017.2.15.).

(3) 정책변동과 이익집단의 위상 변화

이명박정부에서 출범초부터 강조된 “저탄소 녹색성장” 정책기조와 2008년 미국발 금융위기의 극복과정에서 기업규제 완화 조치가 이어지면서 전반적으로 기업 친화적 분위기가 지속되고, 대기질 개선 등 이슈는 소강상태로 접어 들었다. 이에 따라 제도 시행 연기 및 적용대상 축소 등 총량관리제도 이행에 따른 각종 부담이 완화되는 등 대기오염물질 배출사업장의 “위상 상승” 국면이 전개된 것이다.

박근혜정부 기간은 미세먼지(PM_2.5) 대기환경기준이 2015년 시행을 앞두고 있어 대기환경관리 정책에 전환기를 맞는 시기였다. 환경부는 대기환경기준 시행을 앞두고 순차적으로 측정망 구축 및 저감대책 마련 등 체계적인 준비에 착수했으나, 2013년부터 미세먼지(PM₁₀) 상태가 다시 악화되기 시작하고, 국제암연구소(IARC)가 미세먼지를 1급 발암물질로 지정해 국민들의 대기환경에 대한 우려를 낳았다.

이러한 환경지표의 변화 등은 곧바로 미세먼지 저감대책을 촉구하는 목소리로 이어지는 등 이슈맥락이 다시 배출사업장에 “불리”한 상황으로 전환되었다. 이에 따라 범정부차원의 특별대책 추진과 함께 이명박정부시기 총량관리제에서 제외했던 3종 사업장을 대상에 포함하고, 수도권 대기관리권역에 경기도 4개시(포천･안성･여주･광주)를 추가 편입하는 등 총량관리제의 부분적 강화조치가 취해졌다(환경부, 2015.12.29.).

하지만, 미세먼지 저감대책 중 미세먼지 피해 예방을 위한 예보정확도 향상, 국외유입 미세먼지 관련 한･중 협력 강화 등이 다수 포함됨에도 불구하고, 수도권 외 지역의 산업 등 배출원 대책은 기존 정책 수준에 그쳐 미흡하다는 지적(서울환경연합, 2016.6.3.)을 받았다(제도적 맥락의 제한적 불리). 총량관리제도 측면에서는 수도권지역은 일부 사업장의 제도적용 확대 등 강화조치가 있었으나, 수도권 외 지역은 종전의 농도규제에 기반한 배출허용기준 강화 외에 추가적인 조치가 강구되지는 않는 등 대기오염물질 배출사업장의 위상은 “제한적인 쇠락”을 맞게 되었다.

2) 문재인정부(2017.5월~2022.5월)

(1) 이슈 맥락

2017년 5월 9일에 치뤄진 제19대 대통령선거를 앞두고, 몇 년간 지속되어 오던 봄철 고농도 미세먼지 현상이 개선되지 않자 각 정당²⁹⁾은 대통령 선거에서 미세먼지 저감대책을 핵심적인 환경공약으로 내세웠다. 문재인 정부 출범 후 대통령 지시사항 3호로 미세먼지 감축을 위한 응급대책으로 30년 이상 노후 석탄화력의 ‘일시 가동중단’을 지시(이상헌･김승욱, 2017.5.15.)하고, ｢미세먼지 관리 종합대책｣(2017.9.27)을 통해 박근혜정부 보다 강화된 미세먼지 저감목표와 분야별 대책을 제시하였으나, 국민체감 수준에는 미치지 못하는 상황이 지속되면서 언론과 환경단체 등은 더욱 강화된 대책 마련을 촉구하기 시작하였다(김동빈 등, 2018.3.28.; 녹색연합, 2019.1.23.; 조해람, 2019.3.5.; 환경정의, 2019.3.14.). 국민여론 또한 <표 6>과 같이 “대기질 개선”을 시급한 환경문제로 지목하고, 실질적인 대책 마련을 주문하였다.

<표 6>

한국환경연구원(KEI) 국민환경인식조사a(2015년~2020년)

이에 따라 미세먼지 관리 중심의 ｢미세먼지 저감 및 관리에 관한 특별법｣이 제정되고(2018.8.14. 공포, 2019.2.15. 시행), ｢재난 및 안전관리 기본법³⁰⁾｣ 개정(2019.3.26 공포･시행)을 통해 “사회재난에 미세먼지가 추가”되는 등의 입법조치가 이루어졌으며, 지역단위의 집중적인 미세먼지 저감대책의 추진 필요성이 제기되었다(장동열, 2019.3.13.).

(2) 제도적 맥락

임기 내 국내 미세먼지 배출량 30% 감축을 공약한 문재인 후보가 당선되고, 정부 출범 후 후보 공약은 100대 국정과제 중 58번 과제(미세먼지 걱정 없는 쾌적한 대기환경 조성)로 채택되었으며, 2018년 사업장 먼지총량제 시행, 2019년 배출원이 밀집한 충청･동남･광양만권 특별관리지역 지정 등이 대기오염물질 배출사업장 저감대책으로 제시되었다(국정기획자문위원회, 2017, p.92). 2017년 9월 26일 수립된 관계부처 합동｢미세먼지 관리 종합대책｣에는 국정과제 기조가 반영되어 각 부문에 걸쳐 강도 높은 저감대책³¹⁾이 포함되었다(관계부처합동, 2017, p.8).

국회도 총량관리제 시행지역 확대 등 미세먼지 대책 관련 의원발의 제･개정 법률안 26건³²⁾이 제출되었다. 또한, 국회 ｢미세먼지대책특별위원회｣가 구성(활동기간:2017.11.9~2018.5.29)되어 활동했으며, ｢미세먼지문제 해결을 위한 정부대책촉구 결의안(2018.12.7.)｣을 채택하는(국회, 2018) 등 입법적 노력이 활발하게 전개되었다.

이러한 정부와 국회 차원의 미세먼지 개선대책 추진 노력으로｢미세먼지 저감 및 관리에 관한 특별법｣이 제정되고(2018.8.14. 공포, 2019.2.15. 시행), ｢수도권 대기환경개선에 관한 특별법｣이 ｢대기관리권역의 대기환경개선에 관한 특별법｣으로 대체되어(2019.4.2. 공포, 2020.4.3. 시행) 총량관리제가 적용되는 대기관리권역을 대기오염이 심각한 수도권 외 지역까지 확대하는 법적 근거가 마련되었다. ｢대기관리권역의 대기환경개선에 관한 특별법｣입법과정을 정리하면 <표 7>과 같다.

<표 7>

｢대기관리권역의 대기환경개선에 관한 특별법｣ 제정 추진 경과

환경부는 총량관리제 확대 준비를 신속히 추진해 2020년 ｢대기관리권역의 대기환경개선에 관한 특별법 시행령｣이 제정되었다(2020.3.31. 공포, 2020.4.3. 시행). 이에 따라 기존 수도권에 추가로 중부권･남부권･동남권의 주요 지역이 대기관리권역으로 지정되어 2020년부터 수도권 외 지역에서 총량관리제 시행에 들어갔으며, 3개 대기관리권역 내 799개 대기오염물질 배출사업장(중부권 335개소, 남부권 104개소, 동남권 360개소)이 총량관리제의 적용을 받게 되었다(환경부, 2019.11.7.).

(3) 정책변동과 이익집단의 위상 변화

주요 대도시에서 2015년부터 시행된 미세먼지(PM_2.5) 대기환경기준(연평균 25㎍/㎥)을 상회하거나 근접한 농도가 좀처럼 개선되지 않은채 2017년 5월 치뤄진 제19대 대통령선거에서는 언론과 환경단체 등에서 각 후보의 미세먼지 공약을 심층 분석하는 등 미세먼지가 대선이슈로 집중 조명을 받았다(녹색교통운동, 2017.4.21.; 심혜리, 2017.4.14.; 홍희경, 2017.3.29.). 고농도의 미세먼지가 불러온 건강 염려와 생활속 불편 등에서 국민들의 불만이 높아가고, 각종 매체에서 미세먼지 공약의 목표와 실질적인 효과 등을 비중있게 다루기 시작하면서 각 당에서 내세운 미세먼지 공약은 대책의 최종목표부터 분야별 저감대책까지 체계적이고 종합적인 대책으로서의 면모를 갖추고 있었다.

2017년 5월 문재인정부 출범 이후 미세먼지 대책 관련 선거공약은 국정과제로 선정되고, 곧바로 그해 9월 수립된 ｢미세먼지 관리 종합대책｣으로 구체화되었다. 특히, 임기 내 국내 미세먼지 배출량 30% 감축목표를 국정과제로 명시함에 따라 수도권 외 지역의 대기오염물질 배출사업장에 대한 총량관리제 실시 등 미세먼지 배출량 비중이 큰 산업부문의 저감대책이 종합대책에서 핵심과제로 제시되어 이슈맥락과 제도적 맥락이 대기오염물질 배출사업자에 “불리”하게 전개되었다.

｢미세먼지 관리 종합대책｣에 따른 대책 중 법률 제･개정이 필요한 세부대책은 2016년 이후 국회에 발의된 미세먼지 저감대책 관련 법률의 통합･보완을 통해 2019년까지 순차적으로 입법화가 진행되었다. 가장 큰 변화 중의 하나로 ｢대기관리권역의 대기환경개선에 관한 특별법｣이 제정(2019.4.2. 공포, 2020.4.3. 시행)됨으로서 총량관리제가 적용되는 대기관리권역을 대기오염이 심각한 수도권 외 지역까지 확대하는 법적 근거가 마련되는 정책변동이 이루어졌다. 이에 따라, 2020년부터 수도권 외 지역(중부권･남부권･동남권)의 중･대형 대기오염물질 배출사업장(799개소)에 총량관리제가 적용되어 사실상 전국의 주요 사업장이 제도 적용범위에 포함되게 되었다(환경부, 2019.11.7.).

수도권 외 지역은 <표 8>과 같이 지역의 환경목표 달성을 위해 필요한 삭감목표량 중 총량관리제 적용사업장이 차지하는 비중이 질소산화물은 53~74%, 황산화물은 45~63%로 매우 높으며, 삭감량 또한 수도권에 비해 많아 대상사업장은 대기오염물질 방지시설 설치･운영비용의 증가 등 경제적 부담이 가중되면서 “위상 쇠락” 상황에 직면하게 되었다.

<표 8>

수도권･중부권･남부권･동남권 2024년 삭감목표량 비교(단위: 톤)

3) 윤석열정부(2022.5월~2025.4월)

(1) 이슈 맥락

그간 정체되어 있던 미세먼지 농도가 2021년 18㎍/㎥로 낮아진데 이어, 2022년에는 2015년 관측 이래 최저치인 17.5㎍/m³로 획기적으로 개선되었다(환경부, 2023, p.1). 한편으로는, 2020년 총량관리제 전국 확대 이후 대한상공회의소는 ｢환경규제 기업부담 실태와 정책지원과제 조사｣ 보도자료를 통해 대기업이 가장 부담되는 규제로 ‘대기 총량규제(34.2%)’를 지목하고(대한상공회의소, 2020), 새롭게 대기관리권역으로 포함된 온산･여수 등 지역 산업계와 중견기업단체 등에서도 총량규제에 대한 부담감 호소와 배출허용총량의 추가 할당 등 조치가 필요하다는 요구가 이어졌다(온산공업단지협회, 2020.11.19.; 한국중견기업연합회, 2022.12.7.; 허동준 등, 2021.1.1.). 이러한 흐름이 계속되면서 “총량관리제 제도개선”은 대한상의-환경부 간 정례적으로 열리는 ‘기업환경정책협의회’의 주요 정책안건으로 다루어지는 등 중요 이슈로 부상하였다(김철선, 2022.5.30.).

(2) 제도적 맥락

윤석열정부는 120대 국정과제중 88번 과제로 ‘미세먼지 걱정 없는 푸른 하늘’을 선정하고, 미세먼지 30% 감축 로드맵 마련을 위해 대기환경개선 종합계획 재수립과 대기관리권역별 배출허용총량을 50%이상 축소하는 방안을 제시하였다(대한민국정부, 2022, p.147). 윤석열 정부 출범초 수립된｢제3차 대기환경개선 종합계획(계획기간:2023년~2032년)｣(2022.12.27.)에서 대기관리권역 내 총량관리 사업장 배출허용총량을 2027년 기준 50% 이상 축소(2021년 대비, 단계적 적용)하는 등 총량관리 사업장 관리 효율화 방안을 주요 대책으로 제시하였다. 그러나, 2023년｢대기관리권역의 대기환경개선에 관한 특별법｣이 개정되어(2023.8.17. 공포, 2024.8.17. 시행), 배출허용총량 추가 할당(사업장 내 시설 신･증설 경우 등), 할당기간(5년) 내 다른 연도의 배출허용총량의 일부를 미리 당겨서 사용(차입)할 수 있도록 하는 배출오염총량 차입제도 및 다른 사업장에서 오염물질을 줄이는 활동을 감축량으로 인정하는 외부감축활동 인정제도를 도입해 제도 유연성이 확대(환경부, 2024.8.6.)되는 등 산업계의 총량관리제 유연성 확대 요구 및 규제완화 정책기조에 따른 조치도 병행되었다.

(3) 정책변동과 이익집단의 위상 변화

2019년을 기점으로 전국 주요 도시의 미세먼지(PM_2.5) 오염도가 개선 추세로 전환되고, 코로나19 여파로 인한 경기 둔화 등이 이어지면서 수도권 외 지역 일부 사업장에서 초과 배출에 따른 과징금 부과 우려 등을 제기하는 등 총량관리제의 완화 목소리가 커지면서 이슈맥락이 “유리”하게 형성되었다. 윤석열정부는 국정과제로 “미세먼지 30% 감축 로드맵 마련, 대기관리권역별 배출허용총량을 50%이상 축소” 등을 선정해 강도 높은 미세먼지 저감대책 추진을 예고했으나, 대통령 주재 회의³³⁾ 등에서 기업규제 완화 필요성을 강조함에 따라 제도적 맥락 또한 배출사업장에 “(제한적) 유리”하게 형성되었다. 이에 따라, 시설 신･증설로 인해 오염물질 배출량이 증가할 경우 추가로 배출허용총량 할당이 가능토록 하는 등 “위상이 제한적으로 상승” 하였다.

4) 소결

앞에서 살펴본 2020년 총량관리제 수도권 외 지역 확대와 관련된 이슈맥락과 제도적 맥락의 변화와 이에 따른 정책변동과정 및 대기오염물질 배출사업장의 위상변화를 정리하면 <표 9>와 같은 흐름을 보이는 것을 알 수 있다. 문재인정부의 총량관리제 확대는 앞서 노무현정부와 유사하게 대기질 악화 등 이슈맥락과 대통령 선거공약, 국정과제 선정, 국회 지원 등으로 이어지는 제도적 맥락의 형성을 동력으로 정책변동이 이루어졌다는 공통점을 확인할 수 있었다.

<표 9>

총량관리제 확대 시점 이슈맥락 및 제도적 맥락 변동 현황

Ⅴ. 결론

본 연구는 대기오염물질 총량관리제의 도입과 확대와 관련된 주요 대기오염물질의 오염 양상과 국민들의 인식 및 여론의 변화, 정책의제로 투입되는 과정, 정부계획 등을 거쳐 주요 법률 체계로 도입되고 변화하는 피드백 과정과 이에 따른 대기오염물질 배출사업장의 위상변화를 무치아로니의 이익집단위상변동모형을 통해 역사적 관점에서 살펴보았으며, 다음과 같이 결론을 도출하였다.

첫째, 이슈맥락이 불리하더라도 제도적 맥락이 유리한 경우 정책변동이 발생하지 않았다. 우리나라의 경제발전과 산업화에 따라 “대기오염”문제가 대두되면서 사회적･경제적인 다양한 요소들이 결합해 환경정책의 한계를 지적하고 변화를 촉구하는 등 김대중정부 시기까지 “이슈맥락”은 대체로 대기오염물질 배출사업장에게 “불리”한 상황이 이어졌다. 그러나, 경제우선 정책기조와 1997년 IMF 외환위기 등 경제위기 극복의 영향 등으로 제도적 측면에서는 1970년대 구축된 농도규제를 보완･강화하는 단편적 대응에 그쳐 제도적 맥락이 유리한 조건이 지속되어 김대중정부까지 사업장 관리제도는 큰 틀의 변화 없이 유지되었다.

둘째, 이슈맥락과 제도적 맥락이 동시에 불리한 경우 총량관리제가 도입･확대되는 정책변화가 발생하였으며, 이익집단의 위상쇠락이 동반되었다. 2000년대초 먼지문제가 심각한 상황 속에서 월드컵 개최를 계기로 선진국 수준의 대기질을 지향하는 국민적 요구가 집약되면서 오염물질 배출사업장에 불리한 이슈 상황이 조성되었다. 2002년 제16대 대통령선거에서 대기질 이슈 부상과 각 당의 선거공약화에 이어, 노무현정부 국정과제 선정, 국회 결의 등 지지 확대로 제도적 맥락 또한 불리해지면서 산업계에서 반대입장을 주장했음에도 불구하고 수도권지역에 총량관리제를 도입하는 특별법이 제정되는 정책변동이 발생하였다.

또한, 2015년 미세먼지(PM_2.5) 대기환경기준 시행을 전후해 대다수 지역에서 환경기준을 초과하는 문제가 발생하고, 미세먼지의 1급 발암물질 지정 등을 계기로 미세먼지의 위해성이 사회적 문제화되어 정부의 강도 높은 대책 마련 요구가 증가하는 등 이슈맥락이 불리하게 형성되었다. 이러한 여건 속에서 2017년 제19대 대통령선거에서 강력한 미세먼지 대책을 공약한 더불어민주당 문재인후보가 당선되면서, 새로운 정부 출범 후 공약이 국정과제로 반영되고, 그해 9월에 수립된 범정부 ｢미세먼지 관리 종합대책｣에 “수도권 외 지역의 총량관리제 확대” 추진이 포함되면서 제도적 맥락 또한 불리하게 전개되었다.

이에 따라, 총량관리제가 적용되는 대기관리권역을 수도권 외 지역까지 확대하는 정책변동이 발생하였다. 총량관리제의 도입과 확대에 따라 중･대형 대기오염물질 배출사업장은 제도 이행을 위한 사업장 내 관련 조직･인원을 증원 및 대기오염물질 방지시설 추가 설치･운영 등의 행정적･경제적 부담이 가중되는 등 위상이 쇠락하게 되었다.

셋째, 이슈맥락과 제도적 맥락이 동시에 불리하게 나타나는 경우, 이슈정의(Issue definitions) 과정이 정책변동의 중요한 전환점이 되었다는 점이다. 이슈정의는 사람들이 문제에 부여하는 의미와 해석으로, 누구의 이슈와 이슈정의가 더 널리 통용되어 지배적인 인식이 될지는 객관적인 사건과 추세, 그리고 정치 행위자들의 주관적인 성향을 포함한 다양한 요인에 따라 달라진다(Mucciaroni, 1995, pp.11-12).

노무현정부와 문재인정부의 정책변동에서 공통적으로 확인되는 점은 “미세먼지”(노무현정부는 PM₁₀, 문재인정부는 PM_2.5) 이슈가 국민건강 보호 차원으로 선거공약화되는 이슈정의를 통해 이슈맥락의 범위와 향후 추진대책의 윤곽이 형성되었다는 것이다. 이러한 이슈정의 과정은 정부 출범초 국정과제 선정에 영향을 주었으며, 이슈맥락이 이슈정의과정을 거쳐 제도적 맥락으로 이어지는 징검다리 역할로 나타나는 것을 실증 사례로써 확인할 수 있었다.

마지막으로, 유리한 이슈맥락이 제도적 맥락의 형성에 영향을 미쳤다. 2008년 이명박정부 출범 후 저탄소녹색성장과 경제위기 극복을 위한 환경규제 완화기조에 따라 이슈맥락이 유리한 국면이 형성되었으며, 2022년 윤석열정부에서도 미세먼지(PM_2.5) 개선 추세와 기업지원 우선 정책기조가 대두되는 등 이슈맥락이 유리한 상황이 전개되었다.

이러한 정책여건의 영향으로 수도권 총량관리제 적용대상 축소 등이 환경규제개선 과제로 선정되고, 산업계 입장이 반영된 제도개선이 추진되는 등 제도적 맥락 또한 유리하게 전환되었다. 이에 따라 2009년에는 수도권 총량관리제 적용에서 3종 사업장이 제외되었고, 2023년에는 배출허용량 추가 할당, 이월･차입･외부감축 인정 등 탄력적 이행방법 도입 등 관련 법령이 개정되는 정책변동으로 이어졌으며, 총량관리제의 시행범위가 축소되거나 운영 측면에서 강도가 완화되는 정책변화에 따라 적용사업장은 종전보다 제도 이행부담이 감소하였다(위상 상승).

<그림 8>

이슈맥락 및 제도적 맥락의 변화와 대기오염물질 배출사업장 위상변동 흐름도

한편, 이익집단위상변동모형을 적용한 대기오염물질 총량관리제 정책변동 사례 분석을 통해 환경규제 정책이 변화하는 원인과 과정에 대한 몇 가지 정책적 시사점을 확인할 수 있었다.

첫째, 이 모형을 통해 규제정책도 사회적 이슈나 제도적 맥락 변화에 따른 정책변동과 특정 이익집단의 위상 변화를 설명할 수 있다는 점이다. 기존 농도규제방식을 대체하는 새로운 정책인 총량관리제의 도입은 상당기간의 점진적 정책변화가 누적되면서 여러 조건의 성숙과 함께 정책변동의 임계점에 도달하는 시점(대도시 대기질 악화의 사회･정치적 이슈화)에 급격한 정책변동과 위상변화를 보이고 있어 정책은 대부분 점진적으로 바뀌지만, 임계점이 도달하면 급격한 변동이 발생한다는 정책변동 이론의 일반적 설명을 실증적으로 확인할 수 있었다.

둘째, 이익집단의 위상은 단순히 집단 자체의 능력뿐만 아니라, 그들이 처한 사회적･제도적 환경에 크게 영향을 받는다는 점이다. 선거 국면 등 정치적 이벤트, 주무 부처의 자율성, 국회 상임위원회의 역할, 그리고 사회적 맥락의 변화가 결합하여 특정 집단의 위상을 쇠락시키거나 상승시키고, 때로는 정책형성에 영향을 미칠 수 있음을 알 수 있었다.

셋째, 정책변화에 따른 이익집단의 위상 변화를 지속적으로 관찰해 환경규제의 피규제집단이 정책결정과정에서 영향력을 어떻게 미칠지 예측한다면, 그에 따른 정책의 파급 효과를 미리 고려하여 정책 설계에 반영할 수 있다는 점이다.

본 연구에서는 이익집단위상변동모형을 대기환경분야의 대표적 정책인 대기오염물질 총량관리제 정책변동에 적용해 의미있는 결론과 정책적 시사점을 발굴해 냈지만, 연구상 한계와 향후 연구과제 또한 확인할 수 있었다. 이익집단 위상변동모형은 ‘정책과정 변화’와 이익집단의 ‘상태 변화’를 설명하는 데 유용하지만, 장기간의 정책변동과정에 비해 이슈맥락과 제도적 맥락이 단순화되거나, 정책형성에 영향을 주는 복합적 요인간의 상호작용을 충분히 설명하는데 어려움이 있었다. 또한, 제도 도입과정에서 표출된 이익집단의 공식･비공식적 활동과 폭넓은 자료를 토대로 정책변동과정과 이익집단 위상변화의 상호관계 등에 대한 보다 심층적 연구가 더해질 필요가 있다고 본다.

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