순환경제를 위한 폐기물 관리체계 개선방안

순환경제형 폐기물 관리를 위해서는 제품의 수명을 연장하고, 기존 처리 중심의 활용 중심이 아닌 산업의 지속 가능한 공급망 역할을 수행하도록 패러다임을 전환 시켜야 한다(Iacovidou et al, 2021). 따라서 재사용을 촉진할 수 있는 폐기물 관리체계와 기존의 재활용 산업이 적정 처리를 목표로, 사후관리의 개념보다는 산업 전방의 자원 공급 기능이 추가되어야 하므로 산업 수준의 관리체계가 필요하다. 먼저 재사용 촉진을 위해서는 폐기물의 정의 개선이 불가피하다. 폐기물의 범위를 최소화하고, 제품이 최대한 손쉽게 재사용되는 구조를 만들어야 한다. 그러나, 폐기물의 정의가 포괄적이기 때문에, 단순히 본인에게 필요하지 아니하다고 하여 폐기물로 관리하던 체계의 개선이 필요하다. 또한, 지속가능한 공급망을 위해서는 현재 처리현황 정도를 파악하는 기준에서 탈피하여 물질 수지 수준으로 통계 작성기준이 필요하다. 폐기물을 원료로 활용하는 산업이 다양함을 고려할 때, 이를 위해서는 폐기물의 종류와 처리 유형의 세분화가 필요할 것이다. 또한, 공급망 기능을 강화하기 위해서는 기존의 EPR 제도의 개선이 필요하다. 현행 EPR 제도는 제품이 폐기물이 되었을 때, 회수와 재활용에만 의무를 두고 있고, 재생원료를 사용하더라도 출고량에서 감면하기 때문에 다시 산업에 유통되도록 유도하는 기능이 미흡하다. 따라서, 기존의 EPR 제도를 개선하여 생산자가 재생원료를 다시 원료로 활용하도록 하여 생산자의 책임을 명확히 이행할 수 있도록 할 필요성이 있다. 이는 EU의 재활용컨텐츠 제도와 유사하므로, 국제적인 추세에도 부합하다고 할 수 있다. 마지막으로 폐기물이 발생하면, 수요에 의한 처리체계 구축이 필요하다. 현행 처리체계는 수요를 고려한다기보다는 재활용해야 한다는 논리에 의하여 재활용 제품을 생산하고 있다. 그러나 자원순환산업에서 수요는 매우 중요한 요인으로 수요를 고려한 재활용이 필요하다(이소라, 2018). 산업의 원료 공급을 1순위로 하고, 재생원료로 수요가 없는 폐기물에 한하여 에너지회수, 그 다음에 재활용 제품을 제조하도록 하는 것이 바람직할 것으로 사료된다.

(1) 폐기물의 정의 및 관리 기본원칙 개정

폐기물의 정의를 보다 구체화하고 특성을 반영하는 방향으로 개정하는 것은 순환경제에 긍정적으로 작용할 수 있다. 순환경제의 개념이 정립됨에 따라 더 필요하지 아니하게 되었다고 폐기물로 인식되는 시대가 아니다. 실제로 중고제품이 폐기물인지 아닌지를 결정하는 데 어려움이 있는 것도 사실이다. 반면, 폐목재 등이 폐기물임에도 중고 거래 플랫폼 등을 이용하여 땔감 등으로 거래된다면, 이를 폐기물로 관리해야 하는가, 순환이용을 촉진하는 관점에서 장려해야 하는 것인가에 판단하기 어렵다. 반면, 충분히 재사용될 수 있는 전기･전자제품이라면 이는 제3자에게 인계되어 잔여 수명동안 사용된다면 이는 순환경제에 부합하는 행위이므로 폐기물로 보는 것에 부정적인 것에 해당한다. 따라서 순환경제 체계에 맞추어 제품과 폐기물의 구분을 판단할 수 있는 기준과 새로운 정의가 필요하며, 이를 <표 2>에 나타내었다. 먼저 물질 중 소유자의 의지에 따라 타인에게 양도되거나 버려질 수 있는 물질은 “불용물”에 해당한다고 볼 수 있다. 현행의 폐기물과 같은 의미를 보유하고 있다. 불용물 중 본래의 용도로 활용할 수 있거나, 수리･수선 등의 재사용을 통해 활용할 수 있는 것은 “재사용 가능 자원”으로 구분하는 방안이 필요하다. ｢순환경제사회법｣에서 중고 소비는 재사용을 통해 제품의 수명을 연장해 순환경제를 촉진할 수 있기 때문이다. 다만, 이에 “재사용 가능 자원”으로 인정할 수 있는 기준과 방안이 필요하며, 관련된 법 제도의 정비가 필요함을 의미한다. 따라서 재사용 가능 자원의 인증이 불가한 물질은 폐기물로 관리되도록 폐기물은 “사람의 생활이나 산업활동에서 사용되었거나 사용되지 아니하고 수거된 물질 또는 물건 중 재사용 가능 자원이 아닌 물질”로 정의하였다. 나머지 순환원료와 순환자원은 기존 법률에 정의에 명시된 사항으로, 제품과 폐기물 단계에 이를 추가하여 기존의 폐기물 관리원칙을 <표 3>와 같이 개선한다면 폐기물의 순환경제형 관리에 기여할 수 있을 것이라 사료된다.

<표 2>

폐기물의 정의 개선방안

<표 3>

폐기물 분류체계 개선방안

폐기물 관리 기본원칙의 개정을 위해서는 순환경제 실현을 위해 중요한 요소를 충족할 수 있도록 해야 한다. 제1항에서는 상기의 폐기물 정의가 개정된다는 전제에 필요하지 아니하게 된 물질(불용물)을 순환이용이 가능한 순환원료로 활용하여 최대한 폐기물로 전환되는 것을 방지하도록 하여야 한다. 또한, 5항에서는 국내에서 발생한 폐기물을 국내에서 처리하는 것과 수입하는 것에 대해서 권장 및 억제하고 있다. 폐기물을 국내 처리하고 수입을 억제하는 이유는 폐기물 처리로 인한 국제적 문제를 방지하기 위한 것이다. 그러나 순환경제 체계에서는 재생원료 공급이 필요하므로 원활한 공급망을 확보하기 위하여 수출은 최대한 억제하고, 수입은 개방하는 자세가 필요하다. 6항에서는 폐기물을 재활용 우선하도록 하고 있다. 그러나 상위 법령에 해당하는 ｢순환경제사회법｣ 제3조제3항 및 제4항에서는 폐기물이 발생할 때는 순환이용을 우선적으로 고려하고, 기술적, 경제적 범위 내에서 최대한 재사용 하고, 에너지를 회수하는 방향으로 기준을 정하고 있다. 이러한 기준은 ｢순환경제사회법｣에서 규정하는 것이나, 수요를 고려하지 않고 있으므로, 이를 추가하여 기존의 폐기물 관리원칙을 다음과 같이 개선한다면 폐기물의 순환경제형 관리에 기여할 수 있을 것이라 사료된다.

(2) 폐기물의 분류 세분화와 처리 유형 제도 개선

폐기물의 분류체계는 순환경제 촉진에 기여할 수 있다. 김철민 등(2013)은 생활폐기물의 코드체계를 “배출유형-조성-품목-순환등급-연계산업”으로 구성하면, 신속･정확한 처리와 통계 파악이 가능한 형태로 함과 동시에 최적화된 자원순환 방식 및 관련 산업과의 연계성을 높임으로써 보다 효율적인 폐기물의 관리가 가능하다고 주장하였다. 일반적으로 관리체계가 세분화될수록 자원순환에 기여할수 있다(오정미, 2023). 그러므로 폐기물의 분류체계와 관련하여 순환경제를 촉진하는 분류 기준을 도입하고, 해당 폐기물 상태에서 유해성에 따른 분류를 통해 폐기물 분류체계를 전면 개정할 필요성이 있다. 따라서 폐기물의 분류체계를 대분류-중분류-소분류-세분류-세세분류의 5단계로 설정하는 것을 제안하고자 한다. 다만, 폐기물의 종류 코드는 통계적 관리 관점에서 어느 정도의 현행 유지가 필요하다. 따라서 대분류는 기존 발생원인 생활, 사업장 등이 아닌 유해성 유무를 의미하도록 하고, 중분류는 업종, 소분류는 폐기물의 종류, 세분류는 세부 폐기물의 종류를 의미하도록 설계한다. 유해성은 해당 폐기물을 관리하는데 있어 안전성을 확보해야하는 수단이므로 분류 기준으로 먼저 고려되어야 한다. 배출원은 발생 폐기물의 기본 특성과 Post-consumer/industrial-waste 여부를 파악하는 주요 인자로 활용된다. 예를 들어, 반도체 산업에서 발생하는 폐수는 현재는 폐수처리오니로만 분류할 수 있어, 어떤 가치가 있는지 파악이 어렵다. 그러나, 반도체 제조업에서 발생 한국산업표준분류를 준용하는 방법도 타당할 것으로 사료된다. 또한, 최근 재활용 컨텐츠(Recycled contents)의 원료물질로 PCW만 인정하고 있으므로 배출원 구분이 필요하다. 세세분류는 자원 관리 관점에서 새로이 도입하는 것으로, 재질을 고려하는 것이다. 재질은 특정 산업에서는 매우 중요한 집계항목이다(김영춘과 강홍윤, 2017). 예를 들어, 플라스틱은 PP, PET 등 재질별 분류가 중요하므로 재질별 발생량 데이터가 필요하며, 배터리는 재생원료 발생량 추정 등을 위해 NCM(니켈, 코발트, 망간), LFP(리튬인산철) 등의 배터리 주요 금속에 대한 데이터가 필요하다. 재활용 산업 또한 처리의 경제성을 확보하기 위하여 사업 물량을 검토하는 단계에서 폐기물에 포함된 재질의 양이 필요하기도 하다. 그러나, 중요 재질의 정보가 무의미한 폐기물의 경우에는 생략하도록 하더라도 문제는 없을 것으로 사료된다.

기존 재활용 유형 외 발생억제 유형도 추가하는 방안이 필요하다. 따라서 용어를 관리 유형으로 변경할 필요성이 있다. 발생억제를 행위에 따른 해당연도와 전년도의 폐기물 발생 원단위 평가를 방식으로 친환경설계 및 원천감량(Refuse, R-0-1), 소비감량(Rethink R-0-2), 폐기물량 감량(Reduce, R-0-3)로 구분하여 관리도 가능할 수 있다. 재사용은 직접재사용 외 수리(Repair, R-2-1), 개조(Refurbish, R-2-2) 등 재사용 방법에 따라 세분화가 필요하다.

또한 기존 재활용 유형을 2단계에서 재활용제품의 유형을 포함하는 3단계로 기존의 재활용 유형을 세분화하는 방안이 필요하다. 예를 들어, 폐수처리오니를 R-3-1의 방식으로 재활용하면 생산되는 제품이 제련용 원료인지, 단순 건조/파쇄 품인지 알 수 없기 없다. 따라서 원료를 수급하고자 하더라도 국내에서 해당 재활용제품을 제조하는 업체가 어딘지, 어떤 제품이 생산되는지 파악하기 어려운 문제가 있다. 제품 생산자로서도 재생원료의 상태에 따라 얼마나 어디서 얼마나 생산되는지 파악이 필요하다. 예를 들어 전기자동차 폐배터리를 재활용하는 경우, 유가금속의 수요는 높으나, 현행 폐기물 재활용 유형으로는 재생한 원료가 NCM인지, LFP인지 파악이 불가하다. 따라서 <표 5>와 같이 개정방안을 제안하고자 한다. R 유형을 세분화함으로써 공급망에서 공급 원료 물량 관리가 가능할 것이다.

<표 4>

폐기물 관리 유형 개선방안

(3) 친환경설계의 실효성 제고를 위한 제도 마련

친환경설계는 폐기물이 재사용 및 재활용이 용이하게 되도록 설계하는 것이 주요 목적이다. 그러나, 이를 평가하는 방법이 모호하며, 실제로 생산자가 친환경설계한 제품이 얼마만큼 친환경적으로 사후관리 되는지 모니터링할수 있는 방법도 부재한 상황이다. 특히, 재활용 산업은 폐기물 통계를 통해 관리되고 있는 반면, 재사용 산업은 폐기물로 여겨지기보다는 중고물품의 성격으로 관리되어 관련 통계조차 부재한 상황이다. 이는 생산자에게 설계에 대한 책임만을 부과하는 것이 원인으로 작용한다. 실제로 친환경설계로 인해 재사용이 가능하더라도, 이를 이행할 수 있는 인프라가 부재하면, 유명무실하다고 할 수 있다.³⁾ 따라서 생산자로 하여금 친환경설계를 하되, 이를 의도한데로 이행할 수 있는 수단을 제공하는 여부도 평가함으로써 실효성을 제고하는 제도 마련이 필요하다. 특히, EU에서는 에코디자인 규정을 통해 제품의 수리용이성, 재활용 가능성 등을 평가하고 있다. 이처럼 더 나아가 생산자가 직접 제품의 배출 및 회수 방법 등을 소비자에게 안내하고 있는지, 실제로 회수된 제품이나 폐기물은 적절하게 순환이용 되고 있는지를 모니터링할 수 있도록 하여야 한다.

(4) EPR 제도의 개선

EPR 제도의 책임을 강화하기 위해서는 생산자에게 재활용 의무가 아닌 재생원료 사용 의무를 부여하는 것이 필요하다. 기존의 EPR 제도는 단순히 비용을 내는 것이기 때문에 생산자 중심으로 투명하게 관리할 수 있고, 회수 및 재활용체계를 구축하는 것이 목표이다. 채영근(2022)이 주장한 것처럼 국제적으로도 재활용 원료의 의무사용을 포함하기 사작하였으며 품목이 확대되고 의무율은 높아지는 추세에 있다. 따라서, 생산자 중심으로 관리하는 APR(Advanced Producer Responsibility) 방식으로 적용하는 것이 바람직하다. ARP 제도는 EPR 제도와 다르게 생산자가 생산한 제품의 전주기 관리체계를 만들고, 생산 제품군에서 유래한 재생원료 사용을 의무화하기 때문에 친환경 설계나 순환 이용하도록 유도하는 것에 효과적이다. 이력 관리는 제품의 전 생애 관리에 필요한 것이므로 생산자가 제품을 인식할 수 있는 Product code를 제공하면, 이를 유통, 처리단계에서 활용함으로써 투명한 관리체계가 구축될 수 있도록 하는 것이다. 생산자에게 이력 관리와 재생원료 사용 의무 정도만을 규정하고, 이를 정부에서 모니터링 및 감시할 수 있는 제도로 운영한다면 산업의 자율성을 보장하는 동시에 생산자에게 책임을 부여하는 목표 달성이 모두 가능하다. 다만, 아직은 모든 제품에 이력 관리는 어려운 상황이므로 전 산업에 이력 관리 시스템 구축이 선행되고, 자원순환 산업에서도 불용물이나 폐기물을 인식하여 이력을 입력할 수 있는 시스템 마련이 필요하다.

<표 5>

APR 제도와 EPR 제도

본 연구결과인 개선된 폐기물 관리체계가 적용된 순환경제 모델을 <그림 2>에 나타내었다. 먼저 자원이 채취되면 이를 사용하는 자부터 관리가 시작된다. 기존의 EPR 제도는 생산자가 재활용에만 책임이 있어, 순환경제 구축이 어려웠다. 그러나 본 모델의 생산자는 APR이 적용되어 사용하는 자원의 일부를 재생원료로 이용하여 제품을 생산하는 의무가 부과된다. 이를 통해 재생원료의 안정적인 수요체계가 확보되므로 기본적인 순환체계가 구축될 수 있다.

<그림 2>

폐기물 관리체계가 적용된 순환경제 모델출처: 저자 작성

생산자는 생산하는 제품에 대해에서는 친환경설계를 하여야한다. 생산자가 제품의 재사용, 수리, 개조, 제재조, 용도변경까지 고려하여 설계를 하고, 이를 실현할 수 있는 구체적인 수단(대리점, 용도변경 방법, 키트 등)까지 제공한다. 기존의 순환이용성 평가도 이러한 부분을 일부 반영하고 있는 것에 비해 실현성을 강화되었다. 이를 통해 형식적이던 친환경설계에서 실제 재현 가능한 친환경설계를 제공한다는 점에서 순환경제를 이행할 수 있는 기반이 마련될 수 있다.

생산자는 임대, 판매형식을 적극적으로 활용하여 유통된 것을 직접회수할 수 있는 시스템을 구축하여 자원의 폐기를 줄인다. 더 이상 상품가치가 없어진 불용물 중 재사용이 가능한 자원은 우선순위에 따라 최대한 재사용되도록 하고, 재사용이 불가한 것은 폐기물로 분류된다. 여기서 폐기물은 PCW와 PIW로 분류되어 재활용되며, 물질재활용을 우선시 하되, 물질재활용이 어려운 것은 에너지 회수하는 방식의 관리모델이다.

이러한 관리모델은 물질재활용이 어려운 폐기물은 에너지화 재활용한다는 점에서 기존의 재활용 체계는 유사하지만, 친환경설계와 재사용 부문에서 생산자의 의무를 강화하여 순환경제 실혈을 위한 기본적인 체계를 제공하며, 재활용 체계에서도 폐기물의 분류와 재활용 유형이 세분화됨에 따라 재활용 컨텐츠 규제 대응이 가능한 재생원료와 산업 수요에 맞춰진 정보를 생산하기 때문에 순환경제를 더욱 촉진할 수 있다는 장점을 보유하고 있다.