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‘지속가능한 발전(SD, Sustainable Development)’이 이슈화되면서 ‘국토계획과 환경계획’¹⁾을 통합적으로 관리해야 한다는 인식도 본격화되었다. 같은 국토공간을 다루는 이들 두 계획이 개별 작동하면서 개발과 환경의 상충문제가 발생하였다. 국토계획과 환경계획의 분리된 운영방식은 국토계획에서는 환경성을 갖추기 어렵고, 환경계획에서는 개발 가능성을 지원하지 못한다는 비판을 받기도 하였다. 개발을 목적으로 하는 국토계획과 환경매체 관리를 주로 하는 환경계획이 서로를 고려하지 못한다는 비판은 국토계획과 환경계획의 연계 노력을 촉발시켰다.

이에 2013년부터 국토계획과 환경계획의 연계가 논의되기 시작했고, ｢환경정책기본법｣과 ｢국토기본법｣을 통해 국토계획과 환경계획 통합관리의 근거가 마련되었다. 그리고 2018년에는 국토부･환경부 공동으로 ｢국토계획 및 환경보전계획의 통합관리에 관한 공동훈령｣(이하 ｢국토･환경 통합관리 공동훈령｣)을 제정하게 되었다. 이 훈령을 토대로 처음으로 ｢제5차 국토종합계획(2020-2040)｣과 ｢제5차 국가환경종합계획(2020-2040)｣의 수립 과정에서 양측 계획을 상호 고려하는 시도가 이루어졌다.²⁾

그러나 통합관리 제도의 시행에도 불구하고 지자체들의 도시계획과 환경계획 수립 과정을 보면 국토･환경의 통합계획･통합관리는 매우 한정적이고 형식적인 수준에서 이루어지고 있다는 것을 알 수 있다.³⁾ 실제 지자체에서는 국토계획이 환경계획에 의해 심각한 제한을 받는다거나 중요한 피드백이 이루어지기보다는, 환경영향평가를 통해 환경상태에 맞춰 도시계획을 조정하는 것이 아직도 일반적인 계획수립 관행이라고 할 수 있다.

｢국토･환경 통합관리 공동훈령｣에도 불구하고 국토･환경 간에 통합계획과 통합관리가 체계적으로 추진되지 못하는 이유는 여러 가지를 들 수 있다. 첫째, 국토･환경의 통합적 계획 수립을 강제하고 제어할 계획의 대상을 명시하지 못한다는 것이다. 둘째, 통합계획의 이념을 구현할 수 있는 정책사업을 발굴하여 국민적, 지역적 공론으로 형성하지 못하는 것도 이유가 될 수 있다. 셋째, 명목상 동일 위상이지만 국토계획은 토지이용의 인･허가 권한과 개발 수요에 대응하는 계획이지만, 환경계획은 인･허가라든지 계획의 구속력 측면에서 약한 위상이기 때문에 실질적으로는 계획 위상의 격차가 존재한다는 것도 문제점이다. 넷째, 현재의 정부 조직의 편제, 국토･도시･환경 분야의 행정 관행을 생각하면 국토계획과 환경계획의 연계 이념이 실현되기 어렵다는 것도 알 수 있다.⁴⁾ 계획수립 과정에서 국토･환경의 상호 검토 등의 단순 연계는 가능하지만, 사업시행단계 혹은 사후관리단계에서는 각각의 핵심 관심사에 대한 통합적 고려 혹은 제도적 연동을 이루기는 어려운 구조라고 할 수 있다.

이런 문제점을 고려할 때, 국토･환경의 통합계획과 관리에 대한 연구는 다음의 두 축에서 접근할 필요가 있다. 첫째는 통합관리를 추진하는 정책 취지를 국토 및 환경부문 각각의 관련 법률을 통해 제도화하는 방법을 제시하는 것이다. 이는 지난 3~4년 사이에 국토계획과 환경계획이 각각의 계획 수립 과정에서 상호 간에 정보(국토정보, 환경정보)를 교환･검토하는 방안이 제시되었지만, 그것을 실제로 적용하지 못하는 것은 제도적 강제력이 없기 때문이라는 가정에 따른 것이다.

둘째, 실제 계획을 수립하는 주체인 개별 지자체에서 통합계획･통합관리의 대상으로 삼을 수 있는 사업과 시설이 없다는 점에도 주목할 필요가 있다. 국토계획과 환경계획 두 분야에서 공동의 이해관계를 가진 주제와 소재 즉, 시장을 형성하고 그 바탕에서 상호 이익을 위해 공동으로 계획･관리하는 메커니즘이 필요하다. 이 두 가지를 구체화하는 것이 본 연구의 수행 배경이면서 연구의 목적이기도 하다.

본 연구는 기존의 연구 성과를 살펴보고 관련된 법률과 제도를 검토하고 분석하여 현재의 국토･환경 통합관리에 대한 정책과 제도를 개선･보완할 수 있는 대안을 제시하는 순서로 진행된다. 이를 통해 국토계획과 환경계획을 통합적으로 계획하고 관리하는데 장애가 되는 문제점을 해결하고 통합관리정책을 확대 추진할 수 있는 새로운 정책･제도를 제안하고 그것을 실현할 수 있는 대상사업을 제안한다.

이를 위해 본 논문은 첫째, 국토계획과 환경계획이 단순 검토･연계가 아니라 하나의 계획이 다른 계획에 제도적으로 연동되는 계획수립체계로의 전환 방안을 제시한다. 둘째, 국토･환경의 양대 계획체계가 동일한 위상을 가지고 함께 계획을 수립하고 공동의 사업을 추진할 수 있도록 계획수립체계를 개편･강화하는 방안을 제시한다. 셋째, 국토･환경이 공동의 이해관계를 형성할 수 있는 구체적인 정책사업을 발굴･제시한다.

본 연구는 국토･환경 통합계획 혹은 통합관리에 대한 국내외의 선행 연구를 검토하였다. 이를 통해 기존 연구의 견해를 정리하고 시사점을 도출하여 본 연구의 논리 구성과 대안 제시에 활용하고자 하였다. 그리고 국토･환경 통합관리제도의 근거 법률인 ｢국토기본법｣, ｢국토계획법｣, ｢환경정책기본법｣을 분석하고, ｢국토･환경 통합관리 공동훈령｣의 문제와 한계를 검토한다. 그 후, 국토계획과 환경계획의 통합적 수립과 통합적 관리가 잘 안되는 이유를 계획수립체계와 계획수립지침에서 드러나는 문제점을 통해 설명한다.

논문의 후반부에서는 드러난 문제점을 교정하면서 국토･환경의 통합관리를 개선하고 적용할 수 있는 정책사업과 계획시설을 제시하고 그것을 제도화하는 방안을 제안하고자 한다.

우리나라는 ｢국토･환경 통합관리 공동훈령｣을 통해 공식적으로 ‘국토･환경 통합관리’라는 용어를 사용하고 있다. 제1조에서 훈령의 목적이 ‘국토계획과 환경보전계획⁵⁾의 통합관리’라고 명시함으로써 각각의 계획을 수립하는 과정에서 상호 협력을 유도하자는 것이다.

여기서는 통합관리 대상이 되는 국토계획과 환경계획을 다음과 같이 협의(狹義)로 규정하고 있다(<표 1> 참조).

｢국토･환경 통합관리 공동훈령｣ 규정에 의해 통합관리 대상인 국토계획은 국토 및 도종합계획 외에도 일반적인 도시계획까지 포함하는 것이다. 반면 환경계획은 ｢환경정책기본법｣에 의한 환경계획으로 한정된다. 공동훈령 제3조에서 통합관리를 “국토계획 및 환경보전계획을 수립할 때 지속가능한 발전이라는 공동의 목표를 달성하기 위하여 계획의 수립 절차, 내용 등에 대하여 상호 연계･보완하고 협력하는 정책과정”으로 정의하고 있어 통합관리는 국토계획과 환경계획을 수립할 때 상호 협력하여 연계･보완하는 절차적 과정을 의미하는 것으로 이해할 수 있다.

본 논문에서도 법령의 맥락에 맞춰 국토계획의 개념에 국토 및 도종합계획과 도시계획을 포함하며 환경계획은 ｢환경정책기본법｣에 의해 수립되는 환경계획을 대상으로 한다. 그러나 통합관리라고 할 때는 공동훈령에 따라 상호 보완하면서 계획을 수립하는 것뿐만 아니라, 그 계획의 이행과 관리까지를 포함하는 넓은 개념으로 사용할 수 있다.

국토개발과 환경보전의 상충문제가 심화되면서 ‘지속가능한 개발 패러다임’을 공간정책에서 구현하려는 노력이 본격화되었다. 이 때 개발과 보전의 조화로운 국토 조성이 국가 공간정책의 목표가치의 하나로 자리 잡게 되었다. 이에 따라 국토라는 용어와 환경이라는 용어가 병렬적으로 사용되었고, 이를 뒷받침하려는 국토･환경 분야의 노력이 진행되면서 국토･환경 통합관리 정책이 등장하였다.

국토･환경 통합관리가 본격화된 것은 국토부･환경부가 공동으로 ｢국토･환경 통합관리 공동훈령｣을 제정한 2018년부터라고 할 수 있다. 국토･환경 통합관리 정책을 뒷받침하기 위해 ｢환경정책기본법｣ 제4조의 ③에 환경계획을 수립할 때 국토계획과의 연계방안을 강구하도록 하는 규정을 신설하였고, 이에 대응하여 ｢국토기본법｣ 제5조의 ①을 통해 환경계획의 내용을 고려하도록 하는 규정을 신설하였다.

그리고 새로 제정된 ｢국토･환경 통합관리 공동훈령｣에 따라 2019년에 국토부가 ｢제5차 국토종합계획｣, 환경부가 ｢제5차 국가환경종합계획｣을 수립하면서 최초로 국토계획･환경계획의 통합적 고려가 시도되었다. 2020년에는 환경부가 ‘환경계획수립지침’을 전면 개정하면서 국토계획과 환경계획의 통합관리를 위한 고려사항을 보완･추가하였다. 그러나 전면적으로 수정･보완된 ‘환경계획수립지침’과는 달리 국토부의 ‘도시계획수립지침’은 2018년 개정 때부터 2021년 10월 현재까지 국토･환경 통합관리를 위해 필요한 계획 사항 등을 반영하지 않고 있다. 이것만 보더라고 국토계획과 환경계획 분야에서 실제로는 통합관리정책이 의도한 만큼 이루어지지 않는다는 것을 알 수 있다.

이렇게 된 이유로는 첫째, ｢환경정책기본법｣에서는 국토계획과의 연계를 규정하고 있고, ｢국토기본법｣에서도 환경계획과의 연계를 규정하고 있지만, 국토계획 측면에서 실제로 가장 중요한 법률인 ｢국토계획법｣에서는 국토･환경 통합관리에 대한 규정이 없다는 점이 중요하다. ｢국토계획법｣에서 환경계획과의 연계를 규정하지 않았기 때문에, 이 법에 의해 수립되는 도시기본계획, 도시관리계획 등에서 굳이 복잡하고 어렵게 환경계획과 연계하기 위한 계획사항을 제도화할 필요가 없는 것이다. 이런 상황은 실제로 도시계획을 수립하는 법적 지침인 ‘도시･군기본계획수립지침’과 ‘도시･군관리계획수립지침’에서도 분명하게 드러난다(<표 2> 참조).

둘째, 기존 ｢국토･환경 통합관리 공동훈령｣이 실천성을 확보할 수 있도록 어느 정도의 규제적 성격을 부여할 필요가 있다는 점이다. 시행 중인 ｢국토･환경 통합관리 공동훈령｣ 자체가 ‘훈령’⁶⁾이기 때문에 강제성이 약하고 실천성 측면에서도 한계를 내포하고 있다. 공동훈령에서는 양쪽 계획을 같은 시기에 수립하도록 하고 있는데 여기서도 문제점을 지적할 수 있다(<표 3> 참조). 우선 국토계획과 환경계획을 같은 시기에 수립하는 것은 실제로는 바람직하지 않다. ｢국토계획법｣이 적용되는 주요 계획(종합계획, 도시･군기본계획, 도시･군관리계획 등)을 수립하기 이전에 환경계획의 수립이 완료되고, 그것으로부터 도출된 ‘환경계획적 요구 사항(environmental requirements for spatial planning)’이 국토계획의 수립 과정에서 적용되어야 한다. 그렇게 되면 국토계획이 환경계획을 반영하였고, 국토계획이 환경적으로 내재화되었다고 할 수 있기 때문이다.

셋째, ｢국토･환경 통합관리 공동훈령｣ 제8조에서 지자체가 계획을 수립할 때 반영해야 하는 8개의 항목을 규정하고, 이를 위해 각각이 그동안 구축해온 정보시스템을 연계･이용할 수 있도록 하고 있다. 문제는 이들 통합관리 항목 대부분이 행정 경계가 필요 없는 국가계획에는 적용할 수 있지만, 물리적･행정적 경계가 분명하고 토지이용규제와 환경규제를 수반하는 실제 공간을 대상으로 하는 지자체의 도시관리계획 등에서는 적용이 어렵다는 것이다.

이러한 문제점을 고려할 때, ｢국토･환경 통합관리 공동훈령｣의 실효성 있는 개선을 위해 필요한 것은 첫째, ｢국토계획법｣에서 국가계획, 광역도시계획, 도시･군기본계획, 도시･군관리계획을 수립할 때 환경계획에서 제시한 특정 내용을 반영하도록 하는 법률 근거를 마련하는 것이다.

둘째, 국토계획 분야의 ‘도시계획수립지침’과 환경계획 분야의 ‘환경계획수립지침’을 개정하여 ‘국토계획･환경계획 공동 수립지침’ 부문을 추가하는 것이다. 이 때 추가하는 방법은 각각의 ‘도시계획수립지침’과 ‘환경계획수립지침’에서 장(章) 수준의 공동 부문을 구성하는 것이다. 이렇게 될 때 실효성이 약한 공동훈령을 실제로 작동하는 계획수립지침으로 전환하는 의미를 가질 수 있다.

셋째, 도시계획 스스로가 환경계획을 반영하고자 하는 강력한 동기를 제공하기 위해 ‘국토･환경 통합관리에 대한 공동평가’를 실시하는 것도 가능하다. ｢국토･환경 통합관리 공동훈령｣이 시행되었지만, 지자체 스스로가 국토계획과 환경계획 간에 연계를 통해 계획 내용을 보완･조정하는지를 파악하기 어렵고, 현재의 규정으로는 모든 통합관리에 대한 감독 역할이 지자체의 ‘계획수립위원회’에 의존해야 하는 상황이다. 이를 해결하기 위해 ‘국토･환경 통합관리 공동평가’를 도입하고 제도화하여 지자체가 수립한 국토계획과 환경계획이 ｢국토･환경 통합관리 공동훈령｣에 부합되는지, 그리고 해당 계획수립지침에 의해 적절하게 상호 보완･조정하였는지를 검토하는 기제를 마련하는 방안도 필요하다.

현재 국토계획과 환경계획의 통합적 계획 수립이 어려운 이유의 하나는 통합계획이 가능한 대상 공간을 설정하는 문제이다. 국토계획은 위계를 갖춘 계획체계에 따라 필지 단위까지 구분되는 공간을 대상으로 한다. 그러나 환경계획은 물, 공기 등 환경매체를 중심으로 계획이 수립되기 때문에 계획목적과 대상공간의 불일치 현상이 발생할 수 있다. 또한 계획이 경계가 있는 공간이 아니라 수질오염이나 미세먼지처럼 경계 없이 흐르는 과정･흐름일 수도 있다.

이처럼 국토계획과 환경계획의 공간 대상의 불일치 문제는 각각의 계획체계가 다르기 때문에 계획 내용을 상호 반영하는 것을 어렵게 만든다. 특히 문제가 되는 것은 필지 단위로 토지의 용도를 결정하며, 주요한 기반시설의 설치, 도시계획시설 등을 결정하는 도시관리계획을 수립할 때이다. 시･군의 환경계획은 계획 항목과 내용 자체가 국토계획의 요구에 맞춰 일대일로 대응할 수 있는 검토 사항을 제시할 수 없는 경우도 발생한다. 환경계획에서 제시하는 내용을 국토계획의 대상 공간에 직접 적용하기 어렵다는 것이다.

이러한 문제를 유발하는 원인의 하나는 환경계획과 국토계획의 공간적 위계가 상이하기 때문이기도 하다. 예를 들어, ｢국토･환경 통합관리 공동훈령｣에서는 통합적으로 검토할 대상 계획을 국토계획, 국토종합계획, 도종합계획, 도시･군기본계획, 도시･군관리계획으로 규정하고 있는데, 환경계획에서는 시･도 환경계획과 시･군･구 환경계획으로 되어 있어 계획 위계에 따른 적용 가능한 공간의 불일치가 발생하는 것이다(<표 4>참조).

이것은 또 다른 복잡한 문제를 야기한다. 통합적으로 계획을 수립하려면 국토 부문에서 생성되는 공간정보와 환경 부문에서 생성되는 환경정보를 상호 이용해야 하지만, 대상 공간의 범위가 다르기 때문에 정보를 별도로 가공해서 적용해야 하는 복잡하고 비용이 많이 드는 이차적 과정이 필요하다. 따라서 국토･환경의 통합계획 추진에 대한 적극적인 동기가 유발되지 않는다.

이런 상황을 고려하면, 국토･환경 통합계획과 통합관리의 실현성을 높이기 위해서는 환경계획 수립체계의 변화가 필요한 측면이 있다. 이는 환경계획을 기존의 ‘환경매체 관리･환경공간 중심’에서 ‘공간환경까지 계획하고 관리’하는 적극적 계획제도로 전환하는 계기로 작용할 수도 있다. 이를 위해 현재의 환경계획체계를 확대･개편하는 방안도 검토 가능하다.

국토계획과 환경계획의 위계를 비교하면 두 계획이 상호 연계되기 쉬운 체계가 아니라는 것을 알 수 있다. 국가 차원의 계획인 국토종합계획과 국가환경종합계획은 각각의 법률에 따라 서로 동일한 위계를 가지고 있지만, 실행계획으로 작용하는 도종합계획이나 도시계획(광역도시계획, 도시･군기본계획, 도시･군관리계획)과 지자체의 환경계획(시･도 환경계획, 시･군･구 환경계획)과의 대응 관계가 적절하지 않다. 이들 계획의 위계는 수립 주체에 따른 것으로 규제제도에 따른 위상, 계획의 내용･대상･공간에 대한 공통 요소가 많지 않기 때문에 항상 실효성 문제가 제기될 수밖에 없다.

따라서 국토･환경 통합관리의 실현성을 높이기 위해서는 환경계획체계를 개편해야 하는데, 그 방법은 <그림 1>에서처럼 현재 시･도환경계획과 시･군･구환경계획을 ‘도환경종합계획’, ‘시･군환경기본계획’, ‘시･군･구환경관리계획’으로 재편하고, ‘시･군･구환경관리계획’의 특수계획의 하나로 ‘지구단위환경계획’을 수립하는 방안이다.

<그림 1> 
환경계획체계의 개편 방안

자료: 저자 작성

새로운 환경계획 제도로 도입할 필요가 있는 ‘시･군환경기본계획’은 현행 ‘시･도환경계획’이 광역시와 도 단위에서 수립하는 환경계획으로 광역도시계획, 도종합계획은 물론 도시기본계획에도 대응을 해야 하는 모호한 계획적 위계라는 점을 고려하여 ‘도시･군기본계획’과 상호 연동이 가능한 계획 위계와 성격을 부여하는 것이다. 따라서 ‘시･군환경기본계획’은 ‘국가환경종합계획’(중기계획 포함)과 ‘도 환경종합계획’에 시･군 관할구역의 지역특성, 환경여건을 고려하여 해당 시･군이 나아갈 환경계획과 환경관리의 비전･목표･전략 등을 제시하도록 하는 것이다.

둘째, ‘시･군환경기본계획’이 ‘도시･군기본계획’에 대응하는 환경계획이라면, ‘시･군･구환경관리계획’은 ‘도시･군관리계획’에 대응하기 위해 필요한 환경계획이라고 할 수 있다. ‘시･군･구환경관리계획’을 도입해야 하는 이유는 현행 ‘시･군･구환경계획’이 지자체에 실제로 사용하는 환경계획이기 때문에 도시계획과 연계해서 계획 내용을 발굴･적용해야 하지만 공간적으로 적용하기 어려운 속성을 가지고 있기 때문이다. 용도지역･지구･구역 등 토지이용의 틀을 결정하고, 기반시설 및 도시계획시설 등 주요 시설의 설치와 같이 환경에 직접적인 영향을 주는 토지이용과 개발 관련 행위가 ‘도시･군관리계획’을 통해 결정된다는 점을 생각할 필요가 있다(<표 5> 참조).

이처럼 개발과 보전에 관련되어 중요한 역할을 하는 ‘도시･군관리계획’에 맞춰 환경적 고려 사항을 제시할 수 있고, ‘도시･군관리계획’을 환경적으로 제어하는 역할을 수행하는 ‘시･군･구환경관리계획’의 도입이 필요하다. 이것이 가능하려면 ‘시･군･구환경관리계획’은 ‘도시･군관리계획’과 마찬가지로 필지별 환경관리계획의 내용을 제시할 수 있을 정도로 세분화된 환경관리계획의 내용 발굴이 요구된다. 이를 통해 도시관리계획과 환경관리계획이 하나의 계획처럼 상호 연동되는 계획적 메커니즘이 형성될 수 있다.

셋째, ‘지구단위환경계획’을 도입하는 방안이다. 개발압력이 강하지만 환경가치가 높은 지역 등 정밀한 개발 검토가 필요한 특정 지역의 경우, 생태가치평가를 바탕으로 환경의 취약성, 개발의 기대효과, 친환경개발의 가능성 등을 종합적으로 고려하여 난개발을 방지할 수 있는 대응 전략을 마련함으로써 환경적으로 지속가능한 개발을 유도하는 계획이 필요하다. 예를 들어, 생태가치평가를 통해 보전가치가 높은 지역의 경우 보전지역으로 설정하거나 ‘생태계서비스 활성화 촉진구역’ 등으로 지정하여 개발 수요에 대응할 수 있다. 그리고 생태가치가 보통으로 평가되는 지역의 경우, 환경용량 내의 개발통제를 통해 환경질을 관리하여 개발의 영향과 피해를 최소화하는데 활용될 수 있다. 그러나 생태가치가 어느 수준 이상이지만 개발이 필요한 지역의 경우, 친환경개발을 지원하기 위해 ‘지구단위환경계획’을 수립하도록 하는 것이다. ‘지구단위환경계획’은 개발사업구역을 대상으로 국토･환경의 공동계획으로 수립하며, 환경영향평가에 대한 인센티브를 제공하는 방안이 가능하다. 또한 ‘지구단위환경계획’은 환경부 등 중앙부처가 공모형 환경도시사업을 할 때 발생하는 사업지구나 사업구역 설정에 따른 도시계획과의 상충 문제에 대한 환경계획적 대안이 될 수도 있다.⁷⁾

현행 ｢국토･환경 통합관리 공동훈령｣의 규정이 불충분하고 제도적 실현성도 크지 않은 상태에서 국토계획과 환경계획의 연계 효과를 기대하기 어렵다. 국토･환경이 ‘연계 → 연동 → 통합’되려면 ｢국토･환경 통합관리 공동훈령｣ 이전에 각각의 계획을 관장하는 법률에서 통합관리를 구체적으로 규정하는 것이 더욱 확실한 방법이라고 할 수 있다.

환경계획의 근거 법률인 ｢환경정책기본법｣에서는 통합관리에 대한 규정이 삽입되었지만, 오히려 국토･환경 통합관리에서 가장 중요한 ｢국토계획법｣에서는 통합관리에 대한 규정이 만들어지지 않았다. 따라서 ｢국토계획법｣에 환경계획과의 구체적인 연계 규정과 제도를 삽입하는 것이 우선적인 정책과제라고 할 수 있다.

통합관리의 실효성을 확보하려면 통합관리에 대한 공동의 수단, 방법, 절차를 포함한 법률과 제도가 마련되어야 하고, 그것을 실현하기 위한 정책이 마련되고 사업으로 추진되어야 한다. 그렇지 않으면 국토정책에서 보는 환경과 환경정책에서 보는 환경의 스펙트럼이 다르기 때문에 일대일의 계획적 대응과 통합형 사업 추진이 어려울 수밖에 없다. 이런 관점에서 보면, 국토･환경관리의 중요한 공간인 도시지역에서도 환경계획이 제도적으로 개입할 수 있도록 (가칭) ｢도시환경의 계획 및 조성･관리에 관한 법률｣을 제정하는 것도 효과적 방편이 될 수 있다. 이런 법률을 통해 도시지역의 공간환경관리에 대한 세부계획을 수립하고 미세먼지, 대기, 수질, 폐기물, 에너지, 녹지, 생태 등에 대한 종합적 도시환경사업을 수행할 수 있다.

법률과 제도를 통해 환경계획의 제도적 위상을 강화하는 방향으로 나아가는 것이 필요하다. 지자체 환경계획은 환경부문의 최상위 법정계획이지만, 국토계획에 비하면 계획의 실행력은 매우 약한 상태이다. 그 이유는 다양하지만(<표 6> 참조), 환경계획이 인･허가와의 관련성이 깊지 않다는 점이 특히 중요하다.

환경계획은 이해관계를 규정하거나 개발사업을 위한 계획이 아니며, 계획 자체가 인･허가나 규제를 포함하지 않기 때문에 계획내용의 실행을 담보할 방법이 없다. 그러나 환경계획의 제도적 실행력이 강화될 때 국토･환경 통합관리도 수월해진다. 실현성 높은 환경계획이라면 국토계획에 실질적인 영향을 줄 것이며 상호 협력의 가능성 확대될 것이기 때문이다.

환경계획의 실현성 강화를 위해서는 첫째, 환경계획은 중앙-지방의 협력이 필수적이고 원인-결과의 공공성이 강하기 때문에 중앙정부가 지자체의 환경계획 수립비용을 지원하는 방안도 도움이 될 수 있다. 중앙-지자체 간에 환경계획 수립에 필요한 비용을 공동으로 부담하는 방식은 각자의 역할과 책임을 분명히 하고 이를 통해 협력이 강화될 수 있다. 그리고 현재는 기초지자체의 환경계획에 대한 중앙정부(환경부 등)의 승인 과정이 없기 때문에,⁸⁾ 중앙-지자체 간에 환경계획에 대한 공동의 이해 관심이 부족하다. 따라서 환경부-지자체의 계획수립 비용 공동지원 제도를 시행한다면 각자의 역할과 책임 하에 실효성 있는 중앙-지방의 환경협력이 증진될 수 있다.

둘째, 지자체의 환경계획에 포함된 환경개발사업에 대해 계획의 승인권자가 검토･승인하는 경우, 향후 해당 사업에 대해 매칭으로 예산을 지원하는 등의 인센티브를 제공하는 방법이다. 지자체의 환경계획에 따른 환경사업에 대해 중앙-지방의 비용분담은 긍정적 효과를 기대할 수 있다. 예를 들어, 많은 지자체들이 국가의 산업정책으로 인해 지역적으로 심각한 환경문제를 겪고 있지만 이를 해결하기 위한 지역재정은 열악하고, 중앙정부의 정책적 배려가 부족하기 때문에 스스로는 그 문제를 해결하기 어려운 환경-경제의 악순환을 겪고 있다.⁹⁾ 따라서 이들 지자체가 수립하는 환경계획에서 그런 문제를 해결하기 위한 환경개발계획을 제시하는 경우 중앙정부의 예산지원은 지역간 환경정의를 구현하는 데도 효과적일 수 있다.

국토계획과 환경계획이 계획 과정에서 상대 계획을 검토･반영하는 수준의 통합계획이 아니라, 실제 사업 추진을 위한 국토･환경 공동계획이 되어야 한다. 이것은 국토계획과 환경계획을 병렬적으로 통합한 실행계획이기 때문에 이 계획을 실제 공간에 적용하기 위해서는 국토･환경 통합계획구역 같은 제도적 뒷받침이 요구된다. 이러한 국토･환경 통합계획은 개발압력과 보전압력이 상충하는 지역에 한정적으로 사용할 때 지역･지구의 지정을 최소화하고, 이해관계의 상충 문제를 해소하며 개발과 보전의 조화를 유도할 수 있다.

통합계획구역은 국토부･환경부 공동으로 개발압력과 보전압력이 상충하는 구역을 판별･선정하여 계획구역으로 지정하는 것이다. 이렇게 지정된 구역에서는 국토부와 환경부가 공동 수립하고 승인한 통합계획을 통해서만 개발 행위가 가능하다. 이러한 국토･환경 통합계획구역제도는 자칫 개발우선･환경경시로 인식될 수 있는 ‘규제 프리존(regulation-free zone) 제도’나 ‘패스트 트랙(fast track) 제도’와는 달리 귀중한 국토･환경자산의 현명한 이용을 도모하고 무분별한 개발압력에 대응하며 건전한 방식으로 국토공간을 개발하는 ‘보존적 개발전략’으로 활용될 수 있다.

국토･환경 통합계획구역이 제도화되려면 정책적 공감대가 형성되어야 한다. 그 후에 공동계획을 수립할 수 있도록 법률적, 제도적 조정이 이루어져야 한다. 이 때 환경계획은 입지 선정, 개발 규모, 환경관리의 효율성에 초점을 두어야 하고, 국토계획은 토지이용행태의 결정, 개발사업의 내용과 시설 설치를 중심으로 계획을 수립하는 방식으로 역할이 분담되어야 한다.

국토･환경 통합계획구역을 도입할 경우, 지금도 개발압력이 높은 개발제한구역 등을 대상으로 과학적 검토를 통해 개발 가능 여부를 판단할 수 있다. 또한 지속가능한 개발을 지원하는 정책수단을 정교화하는 효과, 과도한 환경규제로 긴급한 개발사업이 지연되는 현상을 완화하는 효과, 개발사업이 환경성을 내재화하는 효과, 친환경기술을 적용하여 환경훼손 지역에서 새로운 환경공간을 창출하는 효과 등도 기대할 수 있다.