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중간가공폐기물은 ｢폐기물관리법｣ 제13조의 2의 용도 또는 방법에 따라 재활용을 하기 쉬운 상태로 만든 폐기물이다. 재활용의 용도와 방법을 법률로 제한하다 보니, 해당 재활용유형이 없는 경우에는 재활용으로 볼 수 없게 되므로 해당 부분을 보완하기 위해 등장한 개념이라 볼 수 있다. 파쇄, 분쇄 등의 부분적인 가공을 하더라도 사회통념 상 사람의 생활이나 사업 활동에 필요하다고 승인될 정도에 이르지 못한 물질로 가공 전 폐기물과 그 성상이 유사하여 여전히 환경 및 인체에 대한 위해성 등 폐기물로서의 속성을 보유하고 있는 물질이므로 폐기물로 취급하고 있다.¹⁰⁾

중간가공폐기물이 상태로 정의되기 때문에 동종의 폐기물을 동일한 공정을 통해 동일한 물질을 만들더라도 재활용 용도에 따라 중간가공폐기물이 되기도 하고 재활용제품이 되기도 하여 관리의 혼란을 유발할 수 있다. 예를 들면, Bio-SRF(재활용제품)로 사용 가능한 중간가공폐기물(폐목재 파쇄물)이 재활용제품 기준(고형연료 품질기준)을 충족하면, 이를 폐기물로 관리해야 하는지 폐기물이 아닌 제품으로 관리해야 하는지가 그러한 예이다. 즉, 특정 폐기물이 용도에 따라서 법적 지위가 달라진다는 것이다. 이는 중간가공폐기물 제조업체에서 형평성 논란을 제기할 수 있으며, 재활용업체 입장에서 상대적으로 규제가 약한 쪽으로 취급하는 경향이 있으므로 규제 대상에서 벗어나려 하는 남용을 유발할 수 있기 때문이다.¹¹⁾

｢폐기물관리법｣ 개정 시 중간가공폐기물의 입법 취지는 폐기물 자가재활용 또는 중간재활용업에서 재활용 과정에서만 발생하는 것으로 재활용을 목적으로 하는 폐기물로 그 범위를 규정하였다.¹²⁾ 그러나 현행법에서는“재활용을 하기 쉬운 상태의 폐기물로 제조한 것”으로 재활용을 하기 쉬운 상태의 폐기물은 매우 추상적인 상태이며 법문에 충실하여 해석한다면 반드시 재활용을 목적으로 만드는 폐기물은 아니라고 볼 수 있다. 이로 인해 중간처분시설에서 재활용하기 쉬운 상태로 배출하는 중간처분 물 또한 중간가공폐기물로 간주할 수 있다. 예를 들어, 폐기물 배출자가 자가처리한 물질을 중간처분물이지만 재활용하기 위해 제조한 물질이라고 한다면, 중간가공폐기물로 해석될 수 있다. 따라서 중간가공폐기물은 애초 입법 취지와는 다르게 폐기물 처리의 경제성에 따라 소각, 매립 등의 방법으로 남용될 수 있으므로 국내 재활용산업 비중에서 중간가공폐기물제조업체 증가에 기여하는 것으로 사료된다(<표 1> 참조). 중간가공폐기물의 폐기물 구분과 처리방법을 알 수 없으므로 중간가공폐기물제조량의 증가는 폐기물 처리의 명확성과 건전성을 저해시키며, 최근 시행 중인 자원순환성과관리도 어렵게 된다.

<그림 1> 
현행 제조물의 재활용 용도에 따른 법적 지위 사례

<그림 2> 
현행 중간가공폐기물의 입법취지 상 인정범위와 행위 해석

또한, 중간가공폐기물을 제품 제조의 원료처럼 사용할 수 있거나, 취급함에 있어 원료와 차이가 없음에도 중간가공폐기물이 폐기물이기 때문에 폐기물처리업을 득해야만 원료로 사용할 수 있다. ｢자원재활용법｣ 시행규칙 [별표1] 재활용제품을 보면, 폐플라스틱 재생원료나 폐유리 파쇄품, 고무분말 등은 원료로써 재활용제품으로 취급받고 있다. 반면, 타 폐기물에 대해서는 해당 폐기물을 원료로 하여 제조한 제품만을 재활용제품으로 인정하고 있어, 폐기물 관리의 형평성 문제가 있다. 예를 들어, 폐금속류의 경우, 파쇄 압축만 하더라도 철강원료로 사용될 수 있으며, 폐내화물도 파쇄･분쇄를 통해 벽돌의 원료로 사용될 수 있음에도 원료제품이 아닌 중간가공폐기물로 간주하고 있다. 원료로 활용 가능하며 추가적인 공정이 요구되지 않는다면 기능적인 측면에서 플레이크나 고무분말 등과 동일한 재생원료라고 볼 수 있다. 폐기물 간의 형평성 문제를 고려하여 중간가공폐기물이더라도 폐기물로서의 속성이 상실될 수 있다고 인정되는 경우(원료물질이라고 판단되는 경우), 이를 중간가공폐기물로 취급하는 것은 자원순환에 부정적인 영향을 미친다.

따라서, 중간가공폐기물은 폐기물의 실질적 활용보다는 통계적 측면에서 재활용을 촉진하기 위해 마련된 정의로 보이며, 자원순환 촉진 측면에서는 부합하지 않는 것으로 판단되므로 중간가공폐기물제조로 처리하는 폐기물량을 축소할 필요성이 있다. 이를 위해 중간재활용제조 유형(R-10)을 삭제하고, 모든 폐기물에 대하여 R-3-1~4 유형을 허가해야 한다. 폐기물의 재활용유형에 R-3-1~4가 없는 경우, 폐기물을 재생이용이나 에너지 회수로 사용할 수 있도록 처리하더라도, 중간가공폐기물로 취급될 수밖에 없는 구조이기 때문이다. 이는 기존의 중간가공폐기물이던 것을 회수물질이나 원료물질 등으로 전환한 개념이므로 관리체계만을 변경하는 것이고, 중간재활용업체가 제조하는 중간가공폐기물에 대한 수요가 이미 마련되어 있으므로 종래의 재활용산업에는 큰 영향이 없을 것으로 사료된다. 아래 표에는 상기의 중간가공폐기물 관련 문제를 유형화한 예시를 나타내었다.

순환자원이란 폐기물 중 제9조에 따라 환경부 장관의 인정을 받은 폐기물이 아닌 물질 또는 물건을 말하며, 순환자원으로 인정받을 경우, 폐기물관리법에 따른 배출･운반･보관･처리･사용 등의 규제를 받지 않고 자유롭게 유통할 수 있으며, 폐기물 관리에 드는 비용도 절감할 수 있다. 순환자원으로 인정받기 위한 조건 중 “경제성이 있어 유상거래가 가능하고 방치될 우려가 없을 것”이라는 기준이 있다. 이는 순환자원의 경제성 기준은 폐기물로 재발생되는 것을 방지하며, 수요가 있으므로 폐기물이라는 성질을 벗어남을 판단할 수 있는 기준이며, 유가성의 유무로 경제성을 판단하고 있다. 유가성은 자금회수성이 높은 물질을 말하나,¹³⁾ 무상으로 처리되는 폐기물의 경우, 수요가 있더라도 유가성이 없으므로 순환자원으로 인정받지 못하여 폐기물의 재활용 활성이 어려울 수 있다. 순환자원 인정건수 현황을 보면 14개의 폐기물 중 왕겨 및 쌀겨, 폐지류나, 폐금속류, 폐합성고분자화합물 4개 폐기물이 인정건수의 94%를 차지하고 있어, 순환자원으로 인정받고 있는 폐기물의 종류는 매우 제한적임을 알 수 있다. 이는 현행 순환자원 기준은 폐기물별 특성을 고려하지 못하고 있는 것으로 사료된다.

일반 제품 제조업체에서 무상으로 반입하여 제품을 제조하는 것이 경제적인 사례는 매우 다양하다. 폐내화물의 배출자가 파쇄분쇄만 하더라도, 이는 벽돌의 원료로 사용될 수 있고, 탈황석고는 건조 및 분쇄를 통해 석고보드로의 원료로 사용되고 있다. 이외에도 임목폐기물 톱밥, 자투리 및 분말유리, 주조제품의 불량품, 감귤박 등의 폐기물을 무상으로 공급하여 제품의 원가를 절감할 수 있다.

폐기물이 신재에 비해 갖는 장점은 무상으로 취득할 수 있거나, 저렴하게 획득할 수 있다는 점인데, 폐기물에 유가성을 부여한다면 무상취득이라는 장점이 희석될 수 있다. 배출된 폐기물이 유용성은 있으나, 수요자로 하여금 일정 금액을 지급해야지만 폐기물을 원료로 사용할 수 있다고 한다면, 신재를 두고 폐기물을 활용할 동기가 없어지기 때문이다. 순환자원의 기준은 배출자와 수요자의 이해관계에 의해 폐기물이 재활용되는 생태¹⁴⁾를 충분히 반영할 필요성이 있다. 또한, 수요성은 유가성을 포함할 수 있는 개념이며<그림 3>, 당장의 폐기물이 유가성은 없으나, 천연자원이 고갈됨에 따라 폐기물 재활용은 필수산업이 될 것이므로 현행 유가성을 자원의 기준으로 보는 것은 합리적이라고 보기 어렵다.

<그림 3> 
유가성과 수요성의 개념도

따라서, 폐기물이 유가성이 없으므로 순환자원으로 인정받지 못하는 것은 폐기물 재활용의 장점을 고려하지 못하는 것이라 볼 수 있으며, 자원순환사회 구축을 촉진해야 하나 폐기물이 자원으로 인정받기 어렵게 되므로 순환자원인정제도에서 유가성 기준은 재검토될 필요성이 있다.

이에 대한 개선방안으로 유가성에 대한 개선방안으로써 유가성을 수요성으로 용어를 대체하고, 수요성의 인정 기준으로서 수요자와 공급자 간의 계약서와 실적보고를 통해 투명하게 관리됨을 입증하는 방법으로 조건부 인정방안이 고려될 수 있다.

용어를 수요성으로 개선하는 이유는 유가성만이 자원으로써 가져야 할 필수조건으로 보기 어려울뿐더러 폐기물의 경제적 가치가 낮고, 이해관계자의 입장을 고려했을 때, 비유가성도 포함하는 수요성에 따라 관리하는 것이 합리적이다.

다만, 환경성과 관리의 안전성 측면이 고려되어야 한다. 자원으로의 활용성 측면만 고려하여 기준을 완화시킬 경우 도리어 환경 및 안전문제 등으로 제도 존립에 역효과가 발생할 수 있으므로 이를 고려한 기준의 보완이 필요할 것이다.

이에 기존의 유가성기준은 유지하되, 비유가성인 경우, 조건부로 인정받는 방안을 제안한다. 조건부 인정방안의 구체적인 시행방안을 예로 들면, A 업체에서 발생한 폐기물을 B 및 C 업체가 이를 전량 원료처럼 사용하여 제품을 생산한다는 계약서와 관리체계를 증명할 수 있다면, 계약기간 내에는 A업체가 배출한 폐기물을 순환자원의 유가성 기준으로 인정해주는 방안이다. 다만, 폐기물로 재발생되는 것을 방지하기 위해 계약이 만료될 때, B 및 C 업체가 더 이상 반입을 희망하지 않는다면, 순환자원으로써의 자격을 상실하도록 설계하는 것이다. 다만, 이를 투명하게 관리해야 하므로, 배출자와 수요자의 계약은 매년 갱신하도록 하고, 별도의 전자인계시스템을 구축하거나 현장점검 등을 통해 남용과 불법처리에 대한 감시 등이 수반되어야 할 것이다.

상기의 개선방안을 통해 기존 배출자에 한하여 유가성 및 방치될 우려가 없을 것만을 유가성으로 인정하는 인정기준이 배출자와 수요자의 폐기물의 재활용 생태를 반영할 수 있게 되어 더 많은 폐기물이 순환자원으로 인정받을 수 있을 것으로 사료된다.

<그림 4> 
순환자원인정기준 중 유가성 기준 개선방안

현행 법률 상 중간가공폐기물의 정의는 “재활용을 하기 쉬운 상태의 폐기물로 제조한 것”으로 반드시 재활용을 위한 것이 아니므로 소각 및 매립의 우려가 있으며, 중간가공폐기물로 집계되므로 폐기물 관련 통계구축 및 자원순환성과관리에 어려움의 원인이 되고 있다. 또한, 원료물질로 사용 가능함에도 폐기물을 원료로 사용하는 업자는 폐기물 재활용을 위한 법적 기준을 충족해야 하므로 폐기물의 재활용을 어렵게 하는 요인으로 작용하고 있다.

이에 중간가공폐기물의 정의와 폐기물 분류코드, 재활용 유형(R-10)을 삭제하고, 모든 폐기물에 대해 R-3-1~4 유형을 허가하는 방안을 제안하였다. 이를 통해 용도에 따라 법적 지위(폐기물 및 재활용제품)가 달라지던 형평성 문제를 해소할 수 있으며, 폐기물별 물질수지 작성과 자원순환성과관리가 용이해지고, 폐기물 재활용의 경쟁력이 부여되어 자원순환에 긍정적으로 작용할 것으로 사료된다.

현행 순환자원인정기준 중 경제성의 판단기준으로 사용되던 기존의 유가성 기준을 수요성 기준으로 개정할 필요성이 있다. 폐기물의 특성을 고려했을 때, 폐기물을 원료로 이용하는 수요자로서는 무상으로 원료를 확보할 수 있다는 장점이 지대하므로 배출자와 수요자가 상호 계약에 의해서 폐기물을 활용하는 것을 수요성으로 인정하여 조건부로 순환자원으로 인정해주는 것이다. 폐기물의 수요공급 체계의 이해관계 특성을 반영함에 따라 더 많은 폐기물이 순환자원이 될 수 있으므로, 순환자원인정제도의 목적인 자원의 효율적인 이용과 순환이용에 기여할 수 있을 것으로 사료된다.