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재활용분담금 할증은 의무생산자에게 기존 분담금 이외에 부가적으로 경제적 비용을 증가시켜 재활용이 용이한 재질･구조로 개선하도록 촉진하기 위한 계도의 목적이 있다. 이러한 점에서 할증률은 계도의 목적을 달성하기 위한 수단으로 사용되어야 하고, 필요 이상으로 과도하게 의무생산자에게 부담시키지는 말아야 하며, 산식에 근거하여 산출하여야 한다.

할증률의 범위는 재활용부과금이 재활용의무생산자가 재활용 미이행을 제재하기 위한 목적으로 미이행 가산율을 최소 15%, 최대 30%의 범위에서 정하고 있는 점을 고려하여 반영하였다.⁸⁾ 할증률을 적용하는 목표가 재활용 어려움 등급의 개선을 유도해야 한다는 점에서 15%의 기본할증률에 제도의 효과를 극대화할 수 있는 추가적인 인자를 고려할 필요성이 있다. 먼저, 할증 인자로 시급성을 고려해볼 수 있다. 특정 품목의 재활용 어려움 품목의 비중이 높을수록 개선이 시급함을 의미한다.“포장재 품목별 전체 출고⋅수입량 중 재활용 어려움 포장재의 출고⋅수입량이 차지하는 비중”이다(식 1). 시급성은 품목별 재활용 어려움 등급의 출고량은 한국환경공단 내부자료를 활용하였다.

그러나 시급성이 높아도 전체 포장재에서 차지하는 비율이 낮다면, 개선의 효과가 상대적으로 낮다. 이를 보완하는 요소로서 파급성을 할증인자로 추가하였다. 파급성은 “포장재 전체 출고⋅수입량 중 품목의 전체 출고⋅수입량이 차지하는 비중”이다(식 2). 시급성과 파급성을 동시에 고려함(가중평균)으로써 재활용이 어려운 재질･구조인 경우가 많고 출고⋅수입량이 많은 품목에 대해 할증률을 높게 설정하고, 재활용이 어려운 재질･구조라도 출고⋅수입량 자체가 적으면 개선하더라도 효과가 미미하므로 할증률이 낮게 설정되게 된다.

또한, 할증률 부과를 통해 품목별로 재질･구조가 개선되었을 때, 고부가가치의 재질이면 할증을 통한 재질･구조 개선 효과가 크기 때문에 품목별로 재생제품의 부가가치를 고려할 필요성이 있다. 부가가치는 “재활용가능자원 재생가치를 매입비용과 재활용 소요비용의 합계로 나눈 값”으로, 매입비용과 재활용 소요비용, 재생가치는 “생산자책임재활용제도 재활용기준비용 현실화 방안에 관한 연구(배연정, 2018)”의 현장조사 결과를 적용하였다(식 3). 매입비용과 재활용 소요비용이 고정되었다고 가정할 경우 재생가치가 높다면 부가가치가 큰 것이며, 이러한 재활용 가능 자원은 시장논리에 의해 재활용이 이루어지기 때문에 재활용분담금 할증률을 높여야 할 당위성이 낮다. 반면, 폐비닐 수거거부 사태에서 경험하였듯이 포장재의 재활용 부가가치가 낮을수록 경제성이 낮아져 회수･재활용을 기피하게 되는 현상이 발생하게 되므로 적정한 할증인자라 할 수 있다.

포장재의 재질구조가 개선되면 재활용율은 높아지게 되는 후방효과를 고려하고, 의무생산자의 재질구조 개선 노력을 반영하기 위해 중장기 재활용목표 달성율을 할증인자로 설정하였다. 목표달성도는 목표연도인 `22년도 대비 `21년도 재활용의무율로 산출하였다.

따라서 재활용 분담금 할증율은 시급성과 파급성을 동시에 고려한 기하평균에 비례하고, 부가가치와 중장기 재활용 목표달성도가 낮을수록 높아지도록 산출식을 설계하였다(식 4).

포장재 재질･구조 평가제도는 ‘재활용 어려움’의 포장재를 줄여나가면서, ‘우수’ 및 ‘보통’ 등급에 해당하는 포장재에 대해서도 차등화가 필요하며, 포장재 재질･구조 평가제도의 목적을 고려한다면 ‘재활용 우수’ 이상으로 전환을 유도할 필요성이 있다. 그러나, 포장재 재질･구조 전환을 위한 인센티브가 부족하여 의무생산자의 자발적인 참여와 적극적인 개선을 유도하기 어려운 문제가 있다. 우수, 보통 등급에 차별화된 인센티브 및 네거티브가 없고, 의무생산자는 재활용 어려움만 받지 않으면 되므로 재활용성이 낮은 품목의 개선을 촉구하는 유인책이 부족하기 때문이다. 이러한 문제는 평가결과가 재활용 등급으로만 제시되는 것에 근본적인 원인이 있다. 평가결과가 등급으로만 제시되므로 동일한 재활용 등급으로 판정받더라도, 어떤 포장재가 더 친환경적으로 개선되었는지에 대해 판단하기가 어렵기 때문이다. 또한, 제품에 대한 재질별 출고량이 조사되지 못해, 재활용이 우수한 재질과 보통의 재질이 섞여 있을 때, 이를 우수로 분류해야 하는지 보통으로 분류해야 하는지 등급 판단에도 어려움이 있을 수밖에 없다. 따라서 이를 고려하여 분담금이 할증되도록 점수화 방안을 마련할 필요성이 있다. 이에 포장재 재활용 용이성 등급평가 기준(환경부고시 제2022-44호)을 참고하여 품목별 재질 및 구조에 따른 재활용성 가중치를 부여하여 재활용성을 점수화하는 방안을 검토하고, 이에 따른 차등화 방안을 도출하고자 하였다.

추가할증률을 산출한 결과<표 1>, 철캔은 0.0%, 알루미늄은 1.6%, 유리병은 7.0%, 종이팩-살균팩은 2.3%, 종이팩-멸균팩 5.0%, 페트병-무색은 2.9%, 페트병-유색은 4.7%, 페트병-복합재질은 7.4%, 발포합성수지 전자/농식품/기타는 0.52%, PSP는 1.3%, 기타합성수지(용기류･트레이 단일재질 페트 외)는 2.9%, 복합재질 및 필름･시트류는 5.3%의 추가할증률이 산출되었다. 재활용이 어렵다고 알려진 복합재질 및 필름시트형, 페트병-복합재질, 유리병의 추가할증율이 높게 나타났다.

기본할증률에 추가할증률을 합산하면 품목별로 산출하면 철캔 15.0%, 알루미늄캔 16.1%, 유리병 25.4%, 종이팩 16.2%, PET-무색 25.8%, PET-유색 21.7%, PET-복합재질 19.6%, 발포합성수지 전자/농식품/기타 15.1%, PSP 15.4%, 기타합성수지(용기류･트레이 단일재질 페트) 20.3%, 기타합성수지(용기류･트레이 단일재질 페트 외) 20.3%, 복합재질 및 필름･시트류가 16.4%로 산출되었다. `22년도의 품목별 할증율과 비교했을 때<표 2>, 알루미늄 캔이나, 용기류 트레이류 등은 `22년도 할증율보다 낮은데, 이는 해당 포장재의 부가가치가 높아 재활용체계가 잘 갖춰져 있는 품목이기 때문이다. 반면, 재활용이 어려운 복합재질 및 필름시트형, 페트병-복합재질, 유리병의 할증율이 상대적으로 높게 산출되어 재활용 특성을 잘 반영하고 있다고 판단된다. 종이팩은 재질(살균팩, 멸균팩)에 따라, 페트병 은 색상 및 재질에 따라 할증율이 차등화되어 `22년도 할증방안보다 재질･구조 제도를 실효성 있게 운영하는데 더 효과적일 것으로 사료된다. 다만, 발포합성수지, 용기류･트레이 단일재질은 동일한 할증율이 적용되었다. 가공 농식품의 발포합성수지는 오염 및 악취로 재활용이 어렵고,⁹⁾ 단일재질도 재질별로 재활용성이나 부가가치가 다르므로 할증율이 차등화되어야 한다. 이를 위해 발포합성수지와 용기류･트레이 단일재질의 세분화된 분류에 따라 할증 인자를 마련하는 것이 필요하다.

포장재 재활용 용이성 등급평가 기준을 참조하여 포장재 재질별 재활용이 용이, 보통, 어려운 재질의 검토 결과를 표 3에 나타냈다. 재활용이 용이한 재질은 재질･구조 평가에서 가중치로 1.0을 적용하고, 보통은 0.7, 재활용 어려운의 재질일 경우 0.5를 적용하는 것으로 설정하였다. 이는 단일재질이더라도 재활용이 쉬운 재질과 어려운 재질을 차등화하여 재활용이 용이한 재질이 유통되도록 유도하는 효과가 있다.

포장재의 구조별 재활용이 용이한 구조와 재활용이 어려운 구조의 검토 결과는 <표 4>에 나타냈다. 용기류는 표면이 코팅되거나 첩합, 접착제 도포, 치약이나 케첩통 같이 세척이 용이하지 않은 구조, 화장품에 결합된 펌프 등 분리가 불가능한 금속스프링이 결합된 구조, 재질 표시가 없는 소형포장재, 2개 이상의 분리된 포장재가 사용된 다중포장재, 복잡한 구조로 이루어져 있는 복합재질 구조를 제안한다. 시트류의 경우, 테이크아웃컵 등에 사용되는 페트 시트류 및 오염이 쉬운 구조인 PSP를 재활용 어려운 구조로 설정하였다. 비닐류의 경우, 랩필름(산업용 PE 제외)¹⁰⁾이나 복합재질 구조를 재활용 어려운 것으로 설정하였다.

재질･구조 평가결과의 점수화를 위한 평가방법 개선방안으로 구성항목(몸체, 라벨, 마개 및 잡자재)별 개별 평가 후 이를 합산하여 제품의 포장재 재질･구조를 평가하되, 재활용이 용이한 재질을 사용할 수록 높은 점수를 받도록 설계되어있다. 이에 따라, 의무생산자의 개선노력을 반영할 수 있으며, 객관적인 점수로 산출이 가능하다는 장점이 있다. 다만, 본 연구에서 제안하는 것은 점수화 방법론으로써 구성항목별 배점과 가중치에 대해서 추후 연구를 통한 객관적 근거가 마련되어야만 합리적인 점수화가 가능할 것이다.

따라서 의무생산자의 재질･구조개선제도의 품목별 평가항목을 점수화됨에 따라 재활용분담금 할증을 부과가 가능하다<그림 1>. 예를 들면, 할증률이 30%이고, 포장재 재질･구조 평가결과가 50점 이하(재활용 어려움 등급)이면 30%를 부과하고, 70점이면 50점에 비해 20점을 개선했으므로 20점에 대한 할증률 12%를 감면해 준 18% 할증, 100점인 경우 할증을 하지 않는 방식이다. 이를 통해 재질구조 평가제도의 실효성과 등급 간 형평성을 확보할 수 있으며, 장기적으로는 재활용이 용이한 재질구조의 포장재가 시장에 유통되는 체계의 구축을 촉진할 수 잇을 것이다.

<그림 1> 
재질･구조 평가에 따른 재활용분담금 할증 연동모델

본 연구에서는 재질구조평가결과와 재활용분담금을 할증하기 위해 추가할증률을 기본할증률에 따라 품목별로 산출하면 철캔 15.0%, 알루미늄캔 16.1%, 유리병 25.4%, 종이팩 16.2%, PET-무색 25.8%, PET-유색 21.7%, PET-복합재질 19.6%, 발포합성수지 전자/농식품/기타 15.1%, PSP 15.4%, 기타합성수지(용기류･트레이 단일재질 페트) 20.3%, 기타합성수지(용기류･트레이 단일재질 페트 외) 20.3%, 복합재질 및 필름･시트류가 16.4%로 산출되었다. 이는 `22년 할증율에 비해 품목별 재활용 특성을 반영하고 있으며, 재활용이 어려운 재질과 용이한 재질에 따라 차등화되어 있어 더욱 합리적인 방안이라고 판단되다.

포장재 재질구조 평가는 기존 재활용 어려움에 해당하는 경우에만 할증을 부과하여, 제도적 실효성과 형평성 측면에서 제한이 있다. 이에, 장기적으로는 점수화를 통한 등급별 차등화방안을 도입이 필요하며, 포장재 재질･구조 평가 가이드라인에 제시된 품목별 평가기준을 참조하여 점수화를 시행하고, 이에 따른 인센티브가 차등화되어 부과됨으로써 제도권으로의 참여를 유도할 수 있다. 다만, 재질․구조 평가 점수화를 위한 구성항목별 배점 및 가중치 산정을 위해 추가적인 연구 및 이해관계자의 의견수렴이 필요할 것이다.