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1960년대부터 유럽 전지역의 습지들이 훼손되면서 물새가 감소하였다(Ramsar Convention Bureau, 1995). 이에 대응하여 1962년 Luc Hoffmann 박사는 IUCN(International Union for Conservation of Nature, 세계자연연맹), ICBP(International Council for Bird Preservation, 조류보전위원회), IWRB(International Waterfowl and Wetlands Research Bureau, 국제야생조류연구국) 등과 함께 ‘MAR Project’ 라고 불리는 최초의 습지보호에 관한 국제 협약을 추진하였다(Luc Hoffmann et al., 1996; Ramsar convention, 1971). 본래 협약 제정의 목적은 서식지 네트워크의 형성을 통한 물새 보존에 초점이 맞춰졌으나, 이후 특정 생물종의 보호를 넘어 물새에게 가장 중요한 서식지인 습지를 전반적으로 보존하는 방향으로 확립되었다(UNESCO, 1994). 이러한 논의 과정을 통해 1971년 2월 이란의 람사르(Ramsar)에서 개최된 첫 국제 회의에서 UNESCO 주도 아래 18개국 대표가 협약 본문에 서명하여 최종적으로 ‘람사르협약’이 채택되었다(동아시아람사르지역센터, 2023). 이 협약은 전 세계적으로 SDGs(Sustainable Development Goals) 목표를 달성하기 위해 지역 및 국가의 역할과 국제 협력을 통한 세계의 습지 보전 및 현명한 이용을 협약의 목적으로 하고 있다. 람사르협약에서는 보전가치가 높거나 훼손된 습지에 대한 체계적인 관리와 습지의 복원을 위한 법안과 정책을 마련하는 등의 국가적 통합관리의 필요성을 강조하였다(Sutula et al., 2006). 2023년 8월 기준으로 전 세계 람사르습지는 총 2,493개가 등록되어 있다(Ramsar Convention, 2023).

우리나라는 1990년대 중반까지 습지에 대한 인식이 낮아 농토 확장을 위해 습지를 매립하거나 개발하였다. 이후 국제적 흐름에 따라 국내에서도 환경 및 생태에 대한 국민 의식이 높아지면서 습지의 중요성과 그 가치를 인식하기 시작하였다(홍문기･김재근, 2017).

1999년 2월 제정된 국내 ｢습지보전법｣은 습지보호지역의 지정･보호･관리를 위한 법률이다. 이에 따라 환경부와 해양수산부가 습지보전계획을 세우고 국가 습지보호지역을 관리하고 있다(김수련･송원경, 2019). 우리나라 습지보호지역은 총 51개소로 환경부는 30개소, 해양수산부가 14개소, 시･도지사는 7개소를 지정･관리하고 있다(2022년 12월 기준). 국가 습지보호지역 51개소 중 람사르습지로 동시 지정된 곳은 총 19개소이다(환경부, 2023).

람사르협약에서는 전 세계의 람사르습지 관리를 위해 람사르협약 습지전략계획을 수립하고 있다. 따라서 각 국의 개별 람사르습지는 람사르협약의 습지전략계획을 바탕으로 국가별 람사르습지 관리를 위한 습지보전계획을 수립하도록 하고 있다(나미연 외, 2019). 람사르협약 습지전략계획은 5년 주기로 수립되고 있지만, 차수에 따라 목표연도가 다소 다르게 결정되고 있다. 그동안 람사르습지 전략계획은 1997년부터 2024년까지 4차에 걸친 계획이 수립되었다. 제4차 람사르협약 습지전략계획은 2016년부터 2024년까지를 목표로 수립되었고, 우리나라는 이를 반영하여 2018년부터 2022년까지를 목표로 제3차 습지보전계획을 수립하여 추진해왔다(환경부, 2018).

하지만 국내 람사르습지의 경우 습지보전법에 따른 지역 습지보전계획을 수립하는 과정에서 람사르협약의 습지전략계획을 실제로 충분히 반영하지 못하고 있다. 따라서 상위계획인 람사르협약 습지전략계획과 국내 습지보전계획의 운영목표와 추진과제를 검토하여 그 차이를 분석한 후 이를 위한 대책을 마련할 필요가 있다.

본 연구에서는 우리나라의 습지보전기본계획과 람사르습지 습지전략을 장항습지 습지보전계획과 비교･분석하였다. 이를 통해 람사르협약의 전략계획을 미반영한 내용을 도출하고, 그 원인 분석 및 향후 개선방안 마련을 본 연구의 목적으로 하였다.

본 연구에서는 습지보전에 대한 국제적인 규약인 람사르협약 습지전략계획과 우리나라의 국가 습지보전기본계획, 장항습지 습지보전계획의 수립항목을 비교분석하였다. 그 결과 국가 습지보전기본계획은 람사르협약의 습지전략계획을 충분히 반영하고 있었다. 하지만, 지역계획인 장항습지 습지보전계획은 람사르협약과 국가 습지보전계획에서 중요시되는 ‘습지 전통지식의 문서화 및 홍보’를 세부 추진과제에 반영하고 있지 않은 것으로 분석되었다. 또한 지역 자치 법규인 고양시 습지보전 조례 역시 이 내용을 반영하고 있지 않은 것으로 나타났다(경기도고양시조례, 2021).

‘전통적 지식과 관행 존중의 기록’은 람사르협약의 습지보전전략의 제1차에서 제4차 계획까지 지속적으로 계획에 반영되고 있다. 습지의 전통적 지식과 관행은 과거로부터 이어진 문화, 역사, 생태 등 다양한 분야를 의미하며, 이는 주로 습지내 농어업이 해당된다. 이를 통해 습지 생태계서비스(ecosystem services)의 공급, 문화, 조절, 지지 서비스의 4가지 기능을 제공받을 수 있다. 생태계서비스는 인간에게 직간접적으로 제공하는 물질적인 혜택으로 정의하고 있으며, 경제적 수치로 산출할 수 있다(Costanza et al., 2017; 김남희 외, 2023). 즉, 전통적 농어업은 각 습지가 가진 고유성과 지역성을 유지하면서 습지의 인식을 증진시키고, 습지보전을 지속하는데 중요한 항목이다.

1998년 국내에서 두번째 람사르습지로 등록된 우포늪의 보전계획이 모범사례가 될 수 있다. 우포늪의 경우, 전통어업을 대외적으로 홍보하고 있고, 생물다양성 증진을 위해 제6차 우포늪 습지보전계획 추진과제에 전통어업 구간을 설정하여 특별 관리하고 있다(낙동강한강유역환경청, 2021). 또한 2016년 경상남도 습지보호지역 보전계획 시행연구에서는 전통농업과 관련된 논습지와 둠벙을 국가농어업 유산 및 세계중요농업유산(GIAHS, Globally Important Agricultural Heritage Systems) 등재를 추진하고 있다(경상남도청, 2016).

장항습지내 논습지는 겨울철 철새 먹이터로 활용되고 있으며, 람사르 이니셔티브의 일원인 동아시아철새이동경로파트너쉽(EAAFP, East Asian-Australasian Flyway Partnership) 가입을 통해 논습지의 중요성을 홍보하고 대외적으로 활동하고 있다. 이와같은 중요한 장항습지의 전통적 농업 또는 어업의 관행을 문서화하거나 이를 홍보할 필요가 있다. 생물다양성 훼손 문제로 장항습지에서 진행되어온 전통어업을 규제하기 보다는 우포늪의 보전계획의 사례를 바탕으로, 장항습지의 전통적 문화와 생태적 가치를 후손들에게 기록으로 남길 필요가 있다.

이와 같이 국제 습지보전 협약에서 중요시되는 항목이 장항습지 보전계획에 반영될 수 있도록 다음과 같이 몇가지 대안을 검토하였다. 첫째, 국내 습지보전법 조항에 람사르협약 습지전략계획 운영목표의 반영을 의무화하도록 명시하는 것이 필요하다. 습지보전법의 제1조 목적에는 ‘습지에 관한 국제협약의 취지를 반영함으로써 국제협력의 증진에 이바지함’ 이라고 명시되어 있다. 이와 같이 국제 협약의 취지를 반영하도록 강조하지만, 현 법령에서는 구체적 운영목표를 이행을 의무화하지 않았다. 둘째, 습지보전법과 지역 조례에 국제 습지보전의 주요 운영목표를 반영할 수 있도록 개정하는 것이다. 지역 자치 법규에서는 습지보전법에서 명시하지 못한 구체적인 내용이나 그 습지만이 보유한 특성을 구체적인 추진과제로 계획할 수 있는 장점이 있다. 이를 통해 환경부에서는 포괄적인 습지보전계획을 수립하고, 해당 지역에서는 지역내 여건과 현황을 반영하여 세부적인 습지보전계획을 수립하는 것이 필요하다. 향후 국제 습지보전의 기준인 람사르협약의 세부 실천과제가 국가 및 각 시･도 보전계획에 충분히 반영된다면, 국내 습지보호지역이 람사르습지로 등록되는 사례는 늘어날 것으로 전망된다.