Current Issue

기존 산림의 경제적 가치에 관한 연구는 효율적이고 지속가능한 임산물 생산과 같은 직접적인 시장재의 가치를 평가하는 데에 국한되었으나 산림이 제공하는 다양한 기능들이 공공의 편익을 증가시킨다는 사실이 제기되면서(Bader et al., 2011) 이들 공익적 기능들에 대한 가치를 평가하는 연구가 본격화 되었다. 산림의 대표적인 공익적 기능으로는 수원함양, 대기정화, 온실가스흡수 등이 알려져 왔으며, 각국의 산림기능에 관한 통계를 집계하는 세계식량농업기구(Food and Agriculture Organization, FAO)에서는 2010년부터 유전자보전 기능을, 그리고 2015년부터는 탄소저장 기능을 추가하는 등 점차 세분화하고 있다. 한편 지구온난화로 인한 이상기후가 빈번히 발생하면서 온실가스를 흡수하고 지표면의 수분 증발을 막아 온도 상승을 억제하는 산림의 중요성이 강조됨에 따라(Masson-Delmotte et al., 2018), 산림이 제공하는 다양한 가치를 계량화하고 추정하기 위한 연구들이 이어지고 있다(예, Tyrväinen and Vänänäen, 2001; Nielsen et al., 2007; Schaafsma et al., 2014). 국내의 경우 국립산림과학원이 1987년 최초로 산림의 기능들에 대한 경제적 가치를 평가한 이후 2~5년 주기로 2018년까지 11차례에 걸쳐 그 가치를 추정･발표해오고 있다. 2018년의 공익적 기능들에 대한 평가액은 연간 약 221조 원에 달하는 것으로 집계된 바 있으며(국립산림과학원, 2020), 이는 이전인 2014년 발표액 대비 약 76%가 증가한 수치이다.

산림의 중요성에 대한 인식이 확산됨에 따라 공익적 기능의 범위와 경제적 가치 역시 꾸준히 확대되고 있으며, 정부에서도 1993년 ｢환경영향평가법｣개정 이래 산지의 개발을 전략환경영향평가의 대상에 포함하여 개발사업의 적정성을 사전에 예측･분석하여 무분별한 훼손을 막고자 노력하고 있다.¹⁾ 2007년부터 2013년까지 환경영향평가 대상사업의 개발면적은 총 106,764ha로, 이중 삼분의 일이 넘는 39,249ha가 산지를 대상으로 수행되었다. 주로 도시개발, 태양광설치, 산업단지조성, 토석･광물채취 등의 사업이 진행되며, 개발유형에 따라 훼손의 정도가 상이하나 산지의 경사나 고도가 높아질수록 훼손비율이 높아지는 것으로 알려져 있다. 특히 토석이나 광물 등의 채취사업은 일반적으로 경사가 가파른 산지에서 진행되며, 그 결과 훼손이 상대적으로 심각한 복합형 산지개발사업²⁾의 70.2%를 차지하는 것으로 보고되고 있다(유재심 등, 2016). 토석･광물 채취사업은 사업 초기의 대규모 산림훼손은 물론이며, 사업을 운영하는 과정에서 광산배수유출, 토양오염, 폐석･광물찌꺼기유실 등의 다양한 광해를 일으키며 이러한 추가적인 피해로 연간 379.1억 원의 외부비용이 발생하는 것으로 보고된 바도 있다(유승훈 등, 2011).

산림의 공익적 기능에 대한 사회적 관심이 커지며 이들 기능들은 확대･재평가되고 있는 반면, 광산 개발과 같은 대규모로 산림을 훼손하는 사업의 경우 시행에 앞서 환경비용이 정확히 추정되어야 하나 아직까지 계량화할 수 있는 공식적인 산정방법은 제시되지 않고 있다(한국개발연구원, 2002). 지금까지 국립산림과학원을 비롯하여 산림의 경제적 가치를 추정하기 위한 다수의 문헌들이 확인되지만 평가의 항목 및 기준이 지속적으로 변하거나 사업의 특수성이 충분히 고려되지 않아 현장에서 수행되는 비용･편익 분석과는 일부 간극이 존재한다. 우선 지적할 수 있는 점은 사업이 진행됨에 따라 산림의 면적은 꾸준히 변한다는 것이다. 예를 들어 광산개발 사업은 개발면적을 나누어 순차적으로 진행되며, 각 개발단계마다 잔존하는 면적이 상이하며, 채광이 완료된 후에는 복원작업이 이루어진다. 따라서 단계마다 산림면적 변화와 복원작업 정도와 같은 사업계획에 따른 분석이 이루어져야 하나 기존 연구들에서는 이러한 순차적인 변화를 세세히 반영하지는 않는다.³⁾ 다음으로 다양한 오염 방지･저감시설이 설치되기 때문에 산림훼손으로 인해 예상되는 환경문제는 일부 완화 또는 해소될 수 있을 것이다. 사업진행 과정에서 탁류나 토사의 유출방지시설, 세류･세차시설 등과 같은 시설들이 설치되며, 해당 시설은 일부 산림의 기능을 대체하여 수질오염이나 토사유출과 같은 문제를 일정부문 완화할 수 있다. 광산 개발과 같은 사업의 경우 주로 거주지에서 멀리 떨어진 산지에서 진행되며 주민들의 접근이 어렵다는 지리적 특성을 가진다는 점 역시 지적될 수 있다. 접근성이 떨어지는 산림의 경우 관광지나 거주지 인근의 산림과는 일부 기능들의 가치는 달리 평가될 수 있을 것이다. 예를 들어 경관이나 휴양 기능의 가치는 상대적으로 낮을 것으로 예상되는 반면, 생물다양성보전 기능의 경우 접근성이 낮을수록 오히려 생태계 보전에 유리하기 때문에 높게 평가될 수 있을 것이다. 산림이 제공하는 공익적 기능들에 대한 연구는 꾸준히 발전해온 반면, 이러한 사업마다의 특수성으로 인해 연구의 결과들을 실제 현장에서 필요로 하는 경제성 평가에 바로 적용하기에는 어려움이 있는 것이 사실이다.

본 연구에서는 산림훼손이 대규모로 발생하며, 그 훼손정도가 상대적으로 심각한 것으로 알려져 있는 광산 개발사업 사례에 초점을 맞춘다. 강원도 삼척시에서 시행예정인 ○○광구 석회석광산 개발사업의 실제 예를 통해 사업수행 시 비용･편익 분석에서 적용가능한 환경비용 추정방법을 제시한다. 기본적으로 국립산림과학원(2010)의 방법론에 기반하여 산림의 기능별 가치를 추정하되, 몇몇 기능들 경우 개발사업과 사업지역 내 산림의 특수성을 고려하여 조정한다. 본 연구에서 제시하는 방법론은 기존 공익적 기능 관련 연구들과 사업의 경제성 평가 사이의 간극을 일정부분 해소할 수 있을 것이다.

서론에 이어 2장에서는 가상가치평가법과 대체비용법 등이 주로 사용되는 산림의 경제적 가치 평가에 관한 기존 국내 문헌들을 정리한다. 3장에서는 석회석광산 개발사업의 특수성을 고려하여 평가에 포함 또는 제외하는 기능들에 대한 제시하며, 기능별로 환경비용 추정을 위한 방법을 간략히 소개한다. 4장에서는 실제 삼척시 석회석광산 개발사업으로 인해 발생하는 환경비용을 기능별로 추정한 결과를 제시하며, 마지막 5장 결론에서는 연구의 내용을 종합하고 이로부터 관련한 경제성 평가에서의 시사점들을 제시한다.

산림과 같은 환경재 대부분은 공공재 성격을 띠고 있어 시장에서의 가격이 존재하지 않는 경우가 많으며 별도의 추정방법을 통해 그 가치를 산정한다. 국내의 경우 주로 가상가치평가법(Contingent Valuation Method, CVM)과 기능별 계량화 방법이 사용되어 왔다. 대표적인 가상가치평가법을 적용한 연구로는 이경한(2000)와 신영철(2009)을 들 수 있으며, 기능별 계량화 연구로는 곽태원･김홍균(2006), 국립산림과학원(2010)을 들 수 있다.⁴⁾ 이외 방법론으로는 생태계가 제공하는 다양한 상품과 서비스를 종합･평가하기 위해 제안된 밀레니엄생태계평가법(Millennium Ecosystem Assessment, MEA)(구교준 등, 2018)이 있으며, 각각의 기능별로 평가한 연구들 역시 다수 확인된다(예, 강기래, 2010; 김진선 등, 2014; 장진, 2019).

먼저 이경한(2000)는 본 연구의 사례지역과 인접한 삼척시 내에서 진행된 321ha 규모의 광산 개발사업에 대해 투표모형(referendum model)을 활용한 설문을 통해 환경비용을 추정한다. 강원지역 200명과 전주시 300명 등 총 500명을 대상으로 광산개발 사업에 따른 긍정적, 부정적 영향에 대한 정보를 제시한 후 산림보전을 위한 지불의사액을 묻는다. 300ha의 산림에 대한 연간 가구의 지불의사액은 72,828원으로 추정된다. 이를 ha당으로는 환산할 경우 1,413.3만 원, 그리고 다시 2020년을 기준⁵⁾으로는 4,393.3만 원에 상당한다.

신영철(2009) 역시 동일한 투표모형을 사용하여 전국 성인남녀 1,000명을 대상으로 전국에 분포하는 석회석광산 개발사업의 산림훼손 환경비용을 조사한다. 개발 예정지 보호, 훼손된 생태계 복구, 폐광지를 활용한 대체산업 육성지원, 지역주민 보상지원 등 총 4가지 정책안을 제시한 후 각 안에 대한 지불의사액을 추정･합산하여 이를 환경비용으로 제시한다. 추정된 비용은 연간 가구당 4,361원으로, 전국 가구수와 훼손면적을 고려한 산림 1ha당 환경비용은 연간 2,090만 원에 달한다. 해당 비용은 2020년 기준으로 3,360.7만 원에 상당하며, 연구에서 제시하는 10년의 정책기간과 한국개발연구원(2018)⁶⁾의 할인율을 적용할 경우 ha당 환경비용은 2억7,823만 원으로 산정된다.

가상가치평가법을 활용한 사례들 외에 국립산림과학원(2010)은 산림의 기능을 11가지로 분류하고 기능마다 방법을 달리하며 각 기능별로 경제적 가치를 추정한다. 주로 대체비용법(Replacement Cost Method, RCM)이 사용되나 휴양 기능에 대해서는 총지출법(Gross Expenditure Method, GEM), 야생동물보호 기능은 대체비용법과 가상가치평가법을 혼용하여 추정한다. 당시인 2008년 기준으로 기능별 평가를 거쳐 합산된 국내 산림의 총 경제적 가치를 약 73.1조 원으로 제시한다. 이후 2010년과 2014년, 2018년 기준을 달리하며 추정액을 발표한 바 있으며, 2018년 기준 추정액은 221.1조 원으로 이를 ha당로 환산할 경우 3,507만 원으로 계산된다.

국립산림과학원과 유사한 기능별 계량화 방법을 통해 곽태원･김홍균(2006) 역시 강원도 횡성군에 위치한 120.2ha 규모의 석회석광산 개발사업의 환경비용을 추정한다. 국립산림과학원과는 달리 해당 광산 개발사업의 특수성을 고려해 일부 기능은 평가에서 제외한다. 예를 들어, 사업지역에 대한 접근성이 낮다는 점을 들어 경관･휴양 기능을 포함하지 않으며, 정수 기능 역시 오염저감시설 설치를 근거로 평가에서 제외한다. 오염 방지･저감시설 설치･운영비용을 제외한 산림훼손 환경비용의 추정액은 ha당 1,104만 원으로, 이는 2020년을 기준으로 1,740만 원으로 환산된다.

마지막으로 구교준 등(2018)은 산림의 가치를 평가하는 데 있어 시장가치와 비시장가치를 포괄하는 선행연구가 부족하다는 점에서 착안하여, 산림기능에 대한 중복평가를 방지하고 비시장가치를 포함하는 평가를 위해 밀레니엄생태계평가법(MEA)을 사용한다(Millennium Ecosystem Assessment, 2005). 제시하는 국내 산림의 총 경제적 가치는 2015년 기준 약 136조 원으로, 당시 2014년 기준 국립산림연구원의 추정액인 126조 원과 유사한 수준임을 확인하였다.

가상가치평가법을 활용한 이경한과 신영철은 2020년 기준으로 ha당 각각 연 4,393.3만 원과 3,360.7만 원을 산림훼손의 환경비용으로 제시한다. 일견 유사한 수치로 볼 수 있지만 이경한의 경우 강릉시, 동해시, 삼척시 등 인접지역의 가구 수에 한정하여 도출한 값으로, 둘 간 정확한 비교를 위해서는 모형에서 추정된 가구의 지불의사액을 살펴볼 필요가 있다. 이경한은 300ha에 대해 가구당 72,828원을 제시하는 반면 신영철은 전국의 광산개발 훼손면적인 1,976ha에 대해 4,361원을 제시하며, 물가상승률을 고려하더라도 두 연구 간 환경비용 차이는 약 14배에 달하며 면적까지 고려할 경우 94배까지 벌어진다. 이러한 결과는 충분히 포함효과(embedding effects)나 전략적 편의(strategic bias)를 의심해볼 수 있는 차이이며, 실제 이경한은 인근 지역민을 대상으로 자연보존기금 신설 등을 통한 사업지역의 산림보전에 대한 의견을 질문한 만큼 전략적 편의가 나타났을 가능성이 크다. 이러한 다양한 편의들이 나타날 수 있는 문제 외에도 가상가치평가법은 각 기능마다의 환경비용을 개별적으로 파악하기에는 어려움이 있어 석회석광산 개발사업과 같은 특정 사업에 적용하기 한계가 있다는 점 역시 지적될 수 있다(곽태원･김홍균, 2006).

한편 기능별 계량화 사례의 경우 시장에서 거래되는 일부 기능들에 대한 가치를 평가하기에는 용이한 반면 대체재를 찾기 어려운 경우 평가가 어렵다는 한계가 있다. 국립산림과학원(2010)은 대체재가 존재하지 않는 일부 기능들에 대해서는 가상가치평가법이나 총지출법을 적용한 바 있으나, 이로 인해 기능별 추정액 비교에서 오류가 발생할 가능성이 있다. 또한 추정방식의 차이로 기능별 추정액 간 비교가 어려우며, 연구자마다 대체재의 선택이 달라 질 수도 있다. 이러한 몇몇 한계에도 불구하고 대체재를 통한 기능별 평가는 추정이 직관적이고 간편하며, 경제성 평가 시 사업마다 반영되어야 하는 기능만을 선별하여 적용할 수 있다는 장점이 있다. 세계식량농업기구 역시 이러한 점을 들어 기능별 계량화 방법을 적용한 사례를 산림 전용에 대한 사업 경제성 평가 메뉴얼의 주된 예로 제시하고 있다(Masiero et al., 2019).

본 연구는 산림의 공익적 기능에 대한 국가 통계작성에 활용되는 국립산림과학원(2010)⁷⁾에서 제시하는 기능별 계량화 방법을 따르되, 해당 개발사업의 특수성과 사업지역 산림의 특수성을 고려하여 산림훼손의 환경비용을 추정한다.

본 연구에서 사례로 선정한 ○○광구 석회석광산 개발사업은 기존 환경영향평가를 완료한 171.8ha 규모 외에 신규로 편입되는 219.4ha 규모의 산림지역이다. 해당 사업지역은 일부 준보전산지(1.4%)와 기타부지(4.7%)를 제외한 93.9%가 보전산지로 구성되며, 본 연구에서는 이들 신규로 편입되는 219.4ha 규모의 산림지역을 대상으로 환경비용을 추정한다. 특이사항으로는 사업지역 내 30ha 규모의 생태･자연도 1등급지가 위치하며, 백두대간 지맥 약 1.75km가 사업지역을 관통하도록 계획된다.

먼저 국립산림과학원(2010)이 제시하는 11가지 공익적 기능들 중 광산사업의 특수성과 사업지역의 지리적 특성을 고려하여 평가에 포함될 수 있는 기능들을 조정한다. 우선 곽태원･김홍균(2006)과 마찬가지로 토사유출방지, 산림정수, 토사붕괴방지 기능은 오염 저감･방지시설의 설치로 대체하며,⁸⁾ 산림휴양, 산림치유, 산림경관 기능은 거주지와 멀리 떨어져 있는 지리적 특성을 고려하여 제외한다. 반면 이들과는 달리 산소생산과 생물다양성보전 기능을 평가대상에 포함하며, 최종적으로는 국립산림과학원이 제시하는 기능들 중 수원함양, 온실가스흡수, 대기질개선, 산소생산, 생물다양성보전 등 5가지 기능을 대상으로 각각에 대한 환경비용을 추정한다.⁹⁾

구체적으로 수원함양, 대기질개선, 산소생산 기능은 대체비용법을 적용하며, 생물다양성보전 기능은 대체비용법과 가상가치평가법을 함께 사용한다. 온실가스흡수 기능 평가에 있어서는 이산화탄소 처리비용으로 대체한 국립산림과학원과는 달리 에너지 분야 경제성 평가에 적용되는 탄소배출권 가격을 직접 반영한다. 생물다양성 기능의 경우 국립산림과학원의 방법에 추가하여 사업지역 내 의심되는 멸종위기종의 가치를 포함한다. 추가로 산림의 공익적 기능들 외에 사업진행 시 예상되는 산림훼손과 관련한 비용으로 임산물 생산감소액과 산림 복원비용을 언급할 수 있다. 임산물 생산감소액은 산업연관표 임업부문 부가가치액을 토대로 추정하며, 복원비용은 산림청에서 고시하는 대체산림자원조성비를 기준으로 하되 사업지역 내 위치하는 백두대간 지맥의 가치를 일부 반영한다. 최종적으로 본 연구에서 평가하는 7가지 산림의 기능과 이들 각각에 대한 평가방법은 아래의 <표 1>과 같이 정리된다.

한편 산림기능의 가치와 복원비용 추정을 위해서는 사업단계별 산림면적과 복원면적에 대한 정보가 요구된다. 사업지역 총 면적 219.4ha 중 26.0%에 해당하는 57.0ha는 녹지지역으로 보전되어 복원작업은 이를 제외한 162.4ha를 대상으로 진행된다. 사업에 앞서 시뮬레이션된 사업단계별 예상되는 산림면적과 복원지역은 아래 <표 2>에서 제시된다. 산림면적은 아직 훼손되지 않았거나 복원이 완료된 지역을, 복원면적은 각 사업단계가 종료된 시점을 기준으로 누적된 복원면적을 의미한다. 훼손되는 산림면적은 각 사업단계내에서 매해 동일하게 배분하며, 복원기간은 복원사업이 완료된 이후 5년으로 가정한다.¹⁰⁾ 평가에 사용되는 연도별 훼손 및 복원 면적은 <부록 표 1>에서 확인할 수 있다. 산림복원 비용은 연간 복원면적을 기준으로, 수원함양, 온실가스흡수, 산소생산, 대기질개선 비용은 연간 훼손면적을, 그리고 생물다양성보전 비용과 임산물 생산감소액은 전체 사업면적을 기준으로 산정한다.

본 연구는 “삼척시 ○○광구 석회석광산 개발사업”의 사례를 통해 경제성 평가 시 산림훼손의 환경비용을 평가하는 과정을 제시한다. 우선 광산 개발사업과 사업지역 산림의 특수성을 고려하여 평가대상에 포함될 산림의 기능들을 선정하며, 이어 평가액 추정을 위해 사업기간에 걸쳐 연도별 산림면적과 훼손면적, 그리고 복원면적을 산정하였다. 기능별 비용을 평가하는 과정에서도 국립산림과학원(2010)을 참조하되 사업의 특성을 고려하여 일부 조정하거나 새로운 기준을 적용하였다. 예를 들어, 온실가스흡수 기능 평가 시에는 최근 에너지 분야 경제성 평가에 활용되는 탄소배출권의 시장가격을 적용하였으며, 생물다양성보전 기능의 경우 사업지역 내 서식할 것으로 의심되는 멸종위기종에 대한 가치를 최근의 관련 연구를 참조하여 평가에 포함시켰다. 또한 국립산림과학원과는 별도로 산업연관표를 참조하여 임산물 생산감소액을 추정하였으며, 복원비용의 경우 대체산림조성비로 대체하여 추정하되 백두대간의 가치를 반영하기 위해 시도하였다. 마지막 과정으로, 추정된 기능별 단위면적당 평가액을 각 기능의 성격을 고려하여 훼손면적, 복원면적, 그리고 전체 사업면적에 달리 적용하여 최종 환경비용을 산정하였다. 219.4ha 산림지역을 대상으로 40년 기간 진행되는 해당 석회석광산 개발사업의 최종 산림훼손 환경비용은 2020년 기준으로 약 168.4억 원으로 추정되었다. 기능별로는 산소생산 47.7억 원, 수원함양 17.1억 원, 생물다양성보전 15.1억 원 등 5가지 공익적 기능의 상실 비용으로 90.0억 원, 그리고 나머지 절반 가까이는 산림 복원비용과 임산물 생산감소액으로 산정되었다.²³⁾

산림훼손에 따른 환경비용을 추정해가는 과정에서 향후 관련한 경제성 평가 수행에 있어 고려되어야 하는 몇 가지 시사점을 도출할 수 있었다. 우선 산림의 훼손은 개발유형에 따라 다양한 방식으로 진행되며, 따라서 사업마다의 특성을 적절히 반영하기 위해서는 기능별 계량화 방법을 적용하는 것이 합리적일 수 있다.²⁴⁾ 가상가치평가법의 경우 물론 적용의 범용성이나 존재가치를 포함하는 등의 다양한 장점을 가지며 경제학적으로도 보다 타당한 접근방법일 수 있다. 하지만 사업마다의 세세한 특성들을 반영할 수 있는 설문을 구성하기는 한계가 있으며, 특히 일반 국민들이 접하기 어려운 사업들의 경우 설문의 과정에서 편의가 발생할 가능성이 크다. 다음으로, 기능별 계량화 방법을 통해 평가를 진행할 경우에도 산림 기능마다의 평가기준에 대한 논의와 합의가 필요할 것이다. 특히 산림의 공익적 기능들의 경우 시장에서 거래되지 않으며 상당수는 대체비용법을 통해 평가가 이루어진다. 어떤 대체재를 선정하느냐에 따라 평가액은 크게 달리질 수 있으며, 본 연구에서 역시 수원함양 기능 평가에 있어 대체되는 댐을 달리 가정하였으며 그 결과 국립산림과학원 대비 평가액은 사분의 일 수준으로 떨어졌다. 마지막으로, 일관성 있는 경제성 평가를 위해서는 기능별 평가기준에 대한 검토와 함께 평가한 결과물에 대해서도 충실히 공개하고 이를 검토하는 과정이 병행되어야 할 것이다. 본 연구의 경우 자료 접근의 한계로 2010년 수행된 국립산림과학원의 보고서를 참조하여 연구를 진행하였다. 반면, 이후에도 세 차례에 걸친 추가 연구결과가 발표되었으며 이 과정을 거치며 전체 평가액은 세배 이상 증가하였다. 산림의 기능을 평가하고 그 가치를 국민들에게 충실히 전달･홍보하는 것도 반드시 필요한 사안인 반면, 산지 전용에 앞서 수행되는 경제성 평가의 현장에서 연구의 성과를 적극 활용하기 위해서는 상세한 평가 방법과 과정에 대한 공개가 선행되어야 할 것이다.