Current Issue

본 연구에서는 환경정의 실증분석을 위해 2019년 9월 환경부 ‘환경오염 피해구제심의회’가 김포시 거물대리 주민 8명에게 환경오염 피해 구제급여를 지급하기로 결정한 사례를 검토하였다(환경부, 2019.9.11.). 모든 거물대리 주민들에게 환경보상이 제공된 것이 아니라 구제급여를 신청한 8명에게만 구제급여 선지급 결정(환경오염 원인제공자에 대한 구성권 후청구)이 이루어졌다는 점에서는 한계가 있지만(조선일보, 2019), 거물대리 사례는 주민들의 비특이성질환을 인정한 우리나라 최초의 환경정의 실현 사례라는 점에서 중요한 의의가 있다.

김포시 대곶면 거물대리 지역은 2018년 당시 거주 인구가 70가구 150명 정도였지만, 거주 인구에 비해 지역 내 위치한 공장수가 254개가 이르는 심각한 오염지역이었다(조선일보, 2019). 김포시 거물대리가 위치한 대곶면은 공단 지역이 아니었음에도 불구하고, 개별 공장들이 1,535곳이나 입지해 전국 읍･면･동에 비해 가장 높은 공장 입지율을 나타내는 곳이었다(조선일보, 2019). 이처럼 거물대리에 공장이 증가하게 된 이유는 정부의 공장 입지규제 완화 정책과 관련되어 있다. 김대중 정부 당시에는 지역의 난개발을 억제하기 위하여 ‘계획관리지역’을 지정하여 입지규제를 강화하였으나, 이후 보다 자유로운 공장운영을 위해 정부가 공장 입지규제 규정을 폐지하면서 입지규제를 완화하게 되었다. 이로 인해 거물대리와 같은 주택 및 농경지역에 공장이 급증하게 된 것이다(그린포스트 코리아, 2020). 공장 입지규제 완화로 주거지역에 주물 공장, 목재, 펄프, 고무 화학물질 관련 공장 등이 들어서고 일반 가정집과 농경지, 공장 등이 뒤섞이면서 심각한 난개발과 환경오염이 발생하였다(그린포스트 코리아, 2020; 조선일보, 2019). 김포시 거물대리 역시 주거지역임에도 불구하고 공장들이 하･폐수처리장 등 환경 기반시설 없이 난립하게 되어 이로 인한 환경오염이 더욱 심각해지고 주민들 피해가 증가하였다(환경부, 2015).

이처럼 거물대리 지역에 공장들이 우후죽순으로 들어서면서 지역주민들의 환경오염 민원이 지속적으로 제기되었으며, 환경오염을 유발시키는 공장들의 난립과 환경오염문제가 언론에 자주 보도되었다. 예를 들어 2012년 2월부터 2015년 3월까지 거물대리 지역의 환경오염 언론 보도 횟수는 91회에 이르렀으며, 약 680여건의 민원이 발생하였다(환경부, 2015). 2012년에 거물대리의 환경오염 문제가 언론에 본격적으로 보도되기 시작하자 김포시와 환경부의 역학조사 및 특별단속이 시행되었다. 김포시는 인하대 산학협력단에 의뢰해 2013년부터 2015년까지 2차례에 걸친 역학조사를 시행하였으며, 환경부는 2015년 2월 중앙기동단속반을 통해 거물대리 일대의 환경오염물질 배출공장 특별단속을 실시하였다. 환경부 중앙기동단속반이 2015년 2월 4일부터 10일까지 거물대리 일대의 환경오염물질 배출사업장을 특별 단속한 결과 총 86개 사업장 중에서 약 72%인 62개소가 적발되었다(환경부, 2015).

김포시 역학조사와 환경부 특별단속 결과로 거물대리 지역주민들의 환경피해가 인정되었지만 환경오염 피해주민들에 대한 보상은 이루어지지 못했다. 이러한 상황에서 2014년에 제정된 ｢환경오염 피해 배상책임 및 구제에 관한 법률｣(이하 ｢환경오염 피해구제법｣)이 2016년부터 시행되면서 환경오염 보상 체계에 큰 변화가 발생하였다. “환경오염 피해에 대한 배상책임을 명확히 하고, 피해자의 입증부담을 경감하는 등 실효적인 피해구제 제도를 확립함으로써 환경오염 피해로부터 신속하고 공정하게 피해자를 구제하는 것”을 목적으로 하는 ｢환경오염 피해구제법｣이 실시되면서(환경오염 피해 배상책임 및 구제에 관한 법률, 2020), 적극적인 환경오염 피해 구제방안이 마련된 것이다. 해당 법률의 시행에 따라 거물대리 주민들은 김포시와 환경부(환경산업기술원)에 피해구제를 신청하였지만, 김포시는 소극적인 태도를 보였으며 환경부(환경산업기술원)는 2016년과 2017년 환경오염 피해는 인증되나 환경오염 물질과 신청인의 개별 건강 피해의 직접적인 인과관계 입증이 어렵다는 이유로 구제 적용 여부가 2차례 모두 기각되었다.

이러한 상황에서 2017년 문재인 정부 출범이후 ‘국민 건강을 지키는 생활안전 강화’라는 국정과제 실현을 목적으로 환경부는 환경오염 피해자들의 적극적인 보상을 위해 2017년 8월 ‘환경오염 피해 구제급여 선지급 시범사업’을 추진하였다(환경부, 2017.8.18.). 비특이성질환과 같이 환경오염 피해 입증 및 손해배상이 어려운 피해자들에게 신속하고 실효적인 피해구제를 실시하기 위해서 ｢환경오염 피해구제법｣제23조 제2항 제3호에 의거해 환경부는 시범사업을 실시하여 피해주민들의 구제신청을 받았다. 기존의 환경오염 피해 원칙은 피해자가 직접 환경오염 원인자들에게 손해배상소송을 제기하여 이에 따른 배상이 주어지고, 피해자가 환경오염 원인제공자가 미상이거나 불명확할 때 국가에 구제급여를 신청하는 구조였는데 이러한 경우에는 환경오염 피해자들에 대한 피해보상이 어려우며 특히 환경오염 취약계층에 대한 보호가 쉽지 않았다(환경부, 2017.8.18.). 이에 정부는 환경오염 피해자들에 대한 실효적인 피해구제를 위해 환경오염 피해자들이 피해구제 신청 후 국가가 이를 일정기준에 의거하여 심사한 뒤 구제급여를 선지급하고, 이후에 원인자들에게 구상권을 행사하기로 하였다. 이에 따라 2017년부터 2018년까지 환경부는 거물대리 환경오염 상황을 다시 정밀 조사하였다.

그 결과 2019년 9월 환경부 ‘환경오염 피해구제심의회’는 환경오염 피해 구제급여를 신청한 김포시 거물대리 주민 8명에게 환경오염 피해 의료비 총 931만 원을 지급하기로 결정했다(환경부, 2019.9.11.). ‘환경오염 피해구제심의회’는 거물대리 주민 8명이 환경오염 피해로 인해 천식, 폐렴 등 호흡기 질환과 고혈압, 협심증 등 심‧뇌혈관 질환, 당뇨병과 골다공증 등 내분비 대사질환, 접촉피부염 등 피부질환, 결막염 등 눈‧귀 질환 등을 겪고 있음을 인정하였다. 정부는 환경역학조사 등을 통해 김포시 거물대리 사례는 오염원과 집단 피해간 관련성이 인정되며, 환경오염 취약계층들의 긴급구제 필요성이 인정되는 최초의 사례라고 판단하였다(환경부, 2019.9.11.). 더 많은 환경오염 피해자들에 대한 구제를 확대하기 위해 환경부는 2019년 11월부터 대구시 안심연료단지, 서천군 옛 장항제련소 주변지역, 김포시 거물대리 등에서 이전 구제급여 신청을 하지 못한 사람들과 추가 질환 보유자들로부터 구제급여 추가신청을 받았다(환경부, 2019.11.20.).

본 연구는 환경정의 실현과정을 김포시 거물대리 환경오염 사례를 중심으로 살펴보았다. 환경정의는 단기간에 이루어지는 것이 아니라 장기적으로 이루어지며, 사회의 법제도적 요인, 다양한 이해관계자들의 정치적 관계, 각 행위자들의 상호작용에 의해 형성되기에(Walker, 2012), 거시적･미시적 연구방법을 통합하고 장기적 관점에서 살펴볼 필요가 있다. 이러한 관점에서 환경정의 실현과정을 분석하는 데 Sabatier와 Jenkins-Smith(1988)가 제시한 ACF 모형이 적용될 수 있다. ACF 모형은 정책관련 이해관계, 권력, 자원 등을 환경적 요인이라는 거시적 측면과 옹호연합 간 상호작용이라는 미시적 측면을 모두 고려하여 분석한다는 장점이 있다(Sabatier and Jenkins-Smith, 1988). 또한 ACF 모형은 장시간의 가치논쟁과 옹호연합들의 신념체계 변화를 분석할 수 있다는 점에서 의의가 있다(원숙연･이혜경, 2018; Sabatier, 1988; Weible et al., 2009).

거물대리 환경오염 구제급여 결정 사례는 환경오염에 따른 보상과 관련해 서로 다른 신념체계들을 지닌 옹호연합들 간 정책조정의 결과로 볼 수 있다. 환경오염 행위자들이 피해자들에게 직접 보상을 해야 한다는 신념체계를 지닌 환경오염 구제급여 반대 옹호집단과 환경오염 취약계층 보호를 위해 정부가 환경오염 보상금을 선지급하는 것이 필요하다는 신념체계를 지닌 환경오염 구제급여 찬성 옹호집단들이 상호 대립 끝에 환경부(정부)의 조정에 의해 정책이 조정된 사례인 것이다. 또한 거물대리 환경오염 구제급여 선지급 보상 결정은 정치적 변화, 법적 변화, 사회구조적 변화 등과 같은 외부요인에 의해 영향을 받았다. 거물대리 환경오염 보상 사례는 2012년 언론을 통해 처음으로 문제제기 된 후 2019년 환경오염 규제급여 선지급 결정이 이루어지기까지 약 7년여 동안 이해관계자들 간 논쟁이 이루어진 사례이며, 정부, 환경오염 피해자, 원인 제공자 등 주요 행위자들이 상당 기간 동안 정책지향학습(policy oriented learning)을 통해 정책을 산출한 사례라는 점에서 의의가 있다(Sabatier and Jenkins-Smith, 1988). 이러한 거물대리 사례의 특징을 고려해 볼 때 ACF 모형을 활용하여 환경정의 실현과정을 분석하는 것은 적합하다고 할 수 있다.

거물대리 환경오염 구제급여 선지급 보상결정에 영향을 미친 외적요인 들 중에서 상대적으로 안정적인 영향을 미친 변수로는 ① 문제영역의 기본적인 속성, ② 근본적인 사회문화적 가치와 사회구조, ③ 기본적인 법적 구조가 있으며, 외적사건으로는 ① 사회경제적 조건의 변화, ② 여론의 변화, ③ 지배집단의 변화, ④ 다른 하위 제체의 정책결정과 영향이 있다(Sabatier and Jenkins-Smith, 1988; Sabatier and Weible, 2007). 이러한 외적요인들은 환경오염 구제급여 선지급 찬성 옹호연합 집단과 반대 옹호연합 집단에 긍정적 혹은 부정적으로 작용할 수 있다.

‘문제영역의 기본적 속성’은 오랫동안 지속적으로 논의되어 온 정책문제를 둘러싼 거시적 정책환경을 의미한다(Sabatier and Weible, 2007). 환경오염 피해보상과 관련된 문제영역의 기본적 속성은 한국의 환경오염 피해현황과 환경오염에 대한 보상현황을 통해 살펴볼 수 있다. 한국의 대기오염, 수질오염 등 환경오염 현황은 점차 심각해지고 있다.¹⁰⁾

이처럼 환경오염은 더욱 심각해지고 있지만, 환경오염 분쟁조정 해결은 원활하게 이루어지 않고 있다. ‘중앙환경분쟁조정위원회’의 접수 건수와 처리 건수를 볼 때, 접수건수는 지속적으로 증가하고 있으나 처리율(처리 건수/신청 건수)은 일정하지 않지만 전반적으로 감소하고 있는 실정이다. 접수 건수는 1993년 50건이었으나 2000년 100건, 2005년 266건, 2010년 316건, 2015년 349건으로 증가하였다. 그럼에도 불구하고 <그림 1>에서 보듯이 ‘중앙환경분쟁조정위원회’의 처리율은 오히려 감소하였다. 문제영역 기본적 속성으로서 거시적 정책환경 특징은 환경오염은 점차 심각해지지만 여전히 환경분쟁 조정은 원활하게 이루어지지 않는다는 데 있다.

<그림 1> 
중앙환경분쟁조정위원회 처리현황

자료: 환경부 환경통계포털 자료 재구성

‘근본적인 사회문화적 가치와 사회구조’는 환경정책 이슈와 관련 사회 구성원의 전반적인 인식을 의미한다(Sabatier and Weible, 2007). 한국 국민들의 환경문제에대한 관심도는 점차 증가하고 있다. 1995년, 2000년, 2003년, 2008년, 2013년, 2018년에 실시된 ‘환경보전에 관한 국민의식조사’에 의하면 전국 만 15세 이상 일반국민들의 환경문제 관심도는 매우 높은 것으로 나타났다(환경부, 2020). 국민들의 환경관심도는 1995년 82.4%, 1997년 88.3%, 2000년 88.8%, 2003년 82.3%, 2008년 79%, 2013년 91.8%, 2018년 78.6%로 나타났다. 또한 2018년 실시된 ‘환경보건 국민 인식 조사’에서도 국민들의 환경오염 인지도는 매우 높게 나타났다. 대부분의 국민들은 환경오염 인지도에서 평점 3.5 이상(5점 척도)으로 오염 인지도를 나타냈으며, 외부대기 오염 인지도 73.6%, 물/지하수도 오염 인지도 68.2% 등 모든 환경영역에서 높은 오염 인지도가 나타났다(환경부, 2020). 이처럼 일반국민들은 환경오염을 심각하게 인식하고 있어 환경오염에 대한 보상 필요성이 증진되었다.

‘기본적인 법적 구조’는 환경오염 구제급여 선지급 보상 결정과정 전반에 영향을 미치는 법률과 그 체계를 의미한다(Sabatier and Weible, 2007). 이에 대한 대표적인 법률체계는 2016년부터 시행된 ｢환경오염 피해구제법｣과 관련 시행령 및 시행규칙이라 할 수 있다. 특히 ｢환경오염 피해구제법｣ 제4조에서는 ‘국가 등이’ 실효성 있는 환경오염 피해 구제수단을 마련하고 피해경감을 위하여 필요한 시책을 강구하여야 함을 강조하였다. 무엇보다도 제4장 환경오염 피해 구제 제23조(환경오염 피해 구제), 제24조(환경오염 피해구제심의회 등), 제25조(구제급여의 신청 및 지급), 제26조(구제급여 지급 제한), 제27조(유족의 범위 및 순위), 제28조(심사청구의 제기), 제29조(구제급여심사위원회), 제30조(심사청구에 대한 심리ㆍ결정), 제31조(심사위원회의 위원의 제척ㆍ기피ㆍ회피), 제32조(재심사청구의 제기), 제33조(재심사청구에 대한 심리ㆍ재결), 제34조(손해배상 및 다른 구제와의 관계), 제35조(환경오염 피해구제계정), 제36조(구제계정의 용도), 제37조(구제계정의 관리ㆍ운용 등) 등에서 구체적인 환경오염 피해 구제에 대한 제도적 장치를 마련하였다(환경오염 피해 배상책임 및 구제에 관한 법률, 2020). ｢환경오염 피해구제법｣시행은 환경오염 취약계층을 포함하여 환경오염 피해자 구제 정책 실현에 우호적인 영향을 미친 것이다.

외적사건 관점에서 환경오염 보상의 ‘사회경제적 조건’에는 큰 변화가 있었다. 대형 환경오염 사건 발생으로 인해 환경오염 취약계층을 보호하고 사회안전망을 확충하는 사회시스템을 구축하여 환경오염의 사회적 비용을 줄여야 한다는 인식이 강화되었다. 2010년 이후 대표적인 대형 환경오염 사건으로는 2012년 구미 휴브글로벌 불산 누출사고, 2013년 화성 삼성전자 공장 불산가스 누출사고, 2014년 여수 유류유출사고, 2014년 경북 봉화군 탱크로리차량 하천변 황산 유출 사고, 2019년 포스코 광양제철소 정전 사태에 따른 다량의 먼지와 유해물질 유출 사고 등이 있다. 특히 2012년 발생한 구미 휴브글로벌 불산 누출사고는 피해액이 550억 원이 넘었지만 피해구제는 지연되었고, 사고를 낸 기업도 공장을 폐쇄하여 근본적인 보상이 이루어지지 못한 대표적인 환경오염 사건이었다(경향신문, 2013). 이 사건은 ｢환경오염 피해구제법｣이 제정되는 데 중요한 역할을 하였다. 이처럼 2010년 이후 끊임없이 발생한 환경오염 사고들은 환경오염 피해 보상에 대한 중요성을 부각시키는 계기가 되었다.

‘여론의 변화’는 정책에 대한 사회 구성원의 입장 및 행동의 변화를 의미한다(Sabatier and Weible, 2007). 대형 환경오염 사건이 빈번하게 발생하면서 일반국민들은 환경오염이 심각하다고 인식하게 되었으며, 이로 인해 적극적인 환경오염 보상의 필요성에 대한 여론이 형성되었다.

<표 2>에서 제시된 ‘환경보전에 관한 국민의식조사’(1995년부터 2018년 조사)에 의하면 일반국민들은 환경오염이 매우 심각하다고 인식하고 있다. 특히 2013년 조사에서 일반 국민들은 환경문제를 더욱 심각하게 인식하였다. 대기분야, 수질분야, 토양분야, 산업폐기물 관리 분야 등 모든 환경분야에서 이전보다 환경오염에 대한 인식의 심각성은 급증하였다. 이는 앞에서 설명한 2012년과 2013년 발생한 대형 환경오염 사고들과 높은 관련성이 있다고 할 수 있을 것이다. 이와 같이 국민들의 환경오염 심각성에 대한 인식 증가는 환경오염 피해 구제 정책 실현에 긍정적인 영향을 미쳤다.

‘지배집단의 변화’는 정권교체 및 여야 국회의원 수의 변화 등과 같은 정책 구조 변화를 의미한다(Sabatier and Weible, 2007). 환경오염 보상 정책과 관련하여 가장 중요한 지배집단의 변화는 2017년 정권교체에 의해 발생했고 볼 수 있다. 보수정권에서 진보정권으로 교체된 지배집단은 국민안전과 생명을 지키는 안심사회 구현을 위해 환경오염 피해자 적극 보호를 국정철학으로 제시하였다.¹¹⁾ 이를 달성하기 위해서 정부는 화학물질 제품 관리체계 수립과 안전사고 예방의 기반을 마련하였는데, 구체적으로 환경부는 환경오염 피해에 대한 적극적인 구제 제도로서 2017년 ‘환경오염 피해 구제급여 선지급 시범사업’을 실시하였다.

마지막으로, ‘다른 하위 제체의 정책결정과 영향’은 다른 정책 영역 또는 부문에서 해당 정책문제와 유사한 정책결정이 이루어지거나, 그 결정이 해당 정책문제에 영향을 미치는 것을 의미한다(Sabatier and Weible, 2007). 거물대리 환경오염 구제급여 선지급 보상 결정에 영향을 미친 대표적인 타 하위 체제의 정책결정은 생활화학제품 위해방지를 위한 제도적 장치 마련이라고 할 수 있다. 특히 ｢가습기살균제 피해구제를 위한 특별법｣이 2017년 제정되어 시행되었다. 또한, 2019년부터 ｢생활화학제품 및 살생물제의 안전관리에 관한 법률｣(약칭: ｢화학제품안전법｣)이 시행되어 국민의 건강을 보호하고, 환경을 보존하며, 공공의 안전에 기여하기 위해 생활화학제품의 효과적인 관리기준을 제시하였다. 이처럼 생활화학제품에 대한 엄격한 관리방안 마련은 적극적인 환경오염 보상 결정에 긍정적인 영향을 미쳤다.

정책하위체제 내 행위자들은 자신들과 유사한 신념체계를 지닌 옹호연합을 형성한다. 옹호연합들은 자신들의 신념체계를 정책에 반영하기 위하여 옹호연한 간 경쟁을 하는데, 이러한 과정에서 정책을 지지하는 찬성 옹호연합과 반대 옹호연합이 형성된다(원숙연･이혜경, 2018; Sabatier and Jenkins-Smith, 1988; Sabatier and Weible, 2007). 환경오염 구제급여 선지급 보상 정책과 관련해서도 찬성 옹호연합과 반대 옹호연합이 구분될 수 있다. 찬성 옹호연합은 배분적 환경정의를 실질적으로 실현하기 위해 정부의 환경오염 피해 구제급여 선지급이 필요하다고 믿는 신념체계 연합이다. <그림 2>와 같이 환경오염 피해자가 환경오염 원인자에게 직접적인 손해배상 청구 소송을 하지 않고, 국가에게 구제급여 선지급을 신청하여 국가가 이를 수락하면 보상금을 국가가 선지급하고 환경오염 원인자에게 구상권을 청구하는 체계이다. 이들은 대부분 ｢환경오염 피해구제법｣이 적극적으로 실현되는 것을 지지한다. 거물대리 사례에 있어 주요 찬성 옹호연합 행위자는 지역주민을 대표하는 주민대책위원회, 환경 시민단체(예: 환경정의), 환경오염 실태를 보도한 언론 등이 해당된다.

<그림 2> 
환경오염 피해 구제급여 선지급 정책 옹호연합

자료: 환경부(2019.9.11.) 참조하여 재구성

찬성 옹호연합 구성원들은 환경오염 구제급여 선지급 실현을 위해 주민대책위원회를 구성하고 시민단체와 연계하여 김포 거물대리 환경오염 사례를 대대적으로 외부에 알렸다. 보다 구체적으로, 2013년부터 주민들은 시민단체 및 정부와 함께 ‘김포 환경피해 해결을 위한 민관공동대책위원회’를 구성하였으며, 주민들의 피해 현황을 언론 등을 통해 적극적으로 외부에 알렸다. 찬성 옹호연합 구성원들은 정부가 환경오염 피해를 해결하기 위해 적극적으로 활동해 줄 것을 요구하였다. 이에 김포시는 2013년 9월부터 2014년 2월까지 예비역학조사를, 2014년 5월부터 2015년 10월까지 2단계 역학조사를 실시하였다. 찬성 옹호연합 구성원들은 예비역학조사 결과를 바탕으로 토양, 농작물, 지하수 등에 금속 오염이 존재함을 확인하였으며, 이로 인해 주민들의 건강 피해가 발생할 수 있음을 언론에 제보하였다(김포데일리, 2014; 그린포스트 코리아, 2020).¹²⁾

이러한 주민들의 적극적인 활동과는 달리 김포시와 환경부는 환경오염 피해보상 활동에 다소 미온적이었다. 주민들은 김포시와 환경부에 피해 확산 방지 및 구제 방안 마련을 촉구하였지만, 김포시는 역학조사 결과가 실효성이 없다는 이유로 이를 수용하지 않았다. 환경부(환경산업기술원) 역시 주민들의 피해보상 요구를 받아들이지 않았다. 2014년 12월에 주민 21명이 환경부(환경산업기술원)에 의료비 구제급여를 신청하였으나, 환경부(환경산업기술원)는 2016년 12월 피해원인 제공자가 명확하지 않거나 존부가 분명하지 않다는 이유로 이를 기각하였다(연합뉴스, 2017). 2017년 1월에 주민 9명이 다시 환경부(환경산업기술원)에 피해구제를 신청하였으나, 환경오염 물질과 신청인의 개별 건강 피해의 인과관계 입증이 어렵다는 이유로 이 또한 기각되었다(그린포스트 코리아, 2020). 이와 같이 처음에는 김포시와 환경부가 주민들의 환경오염 피해 구제 요구를 적극적으로 수용하지 않았다. 하지만, 찬성 옹호연합 구성원들은 포기하지 않고 지속적인 피해보상을 요구하였다. 특히 2017년 초 환경부(환경산업기술원)의 피해구제 기각결정에 적극적으로 반발하여 다시 환경부에 피해구제를 요구하였다. 그 결과 환경부(환경산업기술원)는 2017년 8월 환경오염 피해 구제급여 선지급 시범사업을 실시하고 정밀조사를 통해 거물대리의 환경오염 심각성을 인정하였다. 또한, 주민들의 폐암 등 질병 발생이 거물대리 지역의 환경오염 피해 질환과 관련되어 있음을 인정하였으며, 2019년 9월 주민 8명의 의료비 총 931만원을 지급 결정하였다(환경부, 2019.9.11.). 그리고 2019년 11월부터는 환경오염 피해 구제대상자를 확대하여 구제급여 신청을 받고 있다(환경부, 2019.11.20.). 이처럼 거물대리 환경오염 구제급여 선지급 결정은 찬성 옹호연합 구성원들의 경험을 기반으로 한 정책지향학습(policy oriented learning)의 결과라고 할 수 있다.

이와는 달리 환경오염 구제급여 선지급 반대 옹호연합은 환경오염의 원인과 피해에 있어 엄격한 인과관계가 성립되어야 한다는 신념체계를 지녔다. 반대 옹호연합에 의하면 환경오염에 대한 보상은 인과관계를 바탕으로 피해규명이 명확하게 이루어질 수 있을 때에만 해당된다는 것이다. 즉 그들의 신념체계는 ｢환경정책기본법｣ 제7조에서 제시되는 ‘오염원인자 책임원칙’을 지향하였다. ‘오염원인자 책임원칙’은 “자기의 행위 또는 사업활동으로 환경오염 또는 환경훼손의 원인을 발생시킨 자는 그 오염ㆍ훼손을 방지하고 오염ㆍ훼손된 환경을 회복ㆍ복원할 책임을 지며, 환경오염 또는 환경훼손으로 인한 피해의 구제에 드는 비용을 부담함을 원칙”으로 하는 것이다(환경정책기본법, 2020). 반대 옹호연합 구성원들은 대부분의 기업들을 포함한다. 그러나 거물대리 지역 소재 기업들은 산업단지 내 대규모 공장들이 아니라 소규모 영세 공장들이 대부분이었다. 환경오염을 유발시키는 기업 행위자들은 주로 4종과 5종 배출 사업장 같이 상대적으로 영세한 공장이거나 무허가 업체들이 대부분이었다. 반대 옹호연합 구성원들이 우선하는 신념은 적극적인 환경오염 피해 보호보다는 기업의 자유로운 생산･경제활동 보장에 있었다. 물론 거물대리에 입주한 기업들은 대부분이 영세기업 또는 소규모 공장이기 때문에 이들을 대표하는 기업연합은 존재하지 않아 반대옹호 연합의 결속력은 강하지 않았지만,¹³⁾ 비용을 줄이고 이익을 증진시키고자하는 의지가 강했다. 따라서 환경오염 책임 역시 ‘오염원인자 책임원칙’을 우선하여 환경오염 피해에 대해 소극적인 행동을 나타냈었다.

그러나 2012년부터 거물대리 지역의 환경오염 문제가 언론에 본격적으로 보도되고, 2013-2014년 김포시 환경역학조사, 2015년 환경부 특별점검이 시작되자 거물대리 지역 내 기업들의 활동은 달라졌다. 특히 2016년부터 ｢환경오염 피해구제법｣에 따른 기업들의 환경책임보험 제도가 실행되면서 기업들의 환경보호에 대한 인식이 적극적으로 변화하였다(환경부, 2017a). 특히 심각한 환경오염을 발생시킨 거물대리 소재 일부 공장들은 환경오염 역학조사 이후 거물대리 지역을 떠났다. 2013년 김포시의 역학조사 결과 거물대리 지역의 주요 오염원인 주물공장 3개소와 특정유해물질 배출공장 등 9개 업체가 타 지역으로 이전한 것이다(김포데일리, 2014). 그리고 언론 등을 통해 김포시 거물대리 지역이 외부로부터 부정적인 주목을 받게 되자 그들은 환경오염 물질을 줄이고자 노력하였다. 이와 같이 반대 옹호연합 구성원들은 ｢환경오염 피해구제법｣의 시행, 거물대리 지역의 환경오염 문제 부각으로 인해 환경책임보험제도에 적극 가입하고, 환경오염 물질을 줄이는 데 노력하였다. 이러한 행위의 변화 역시 정책지향학습을 통한 것으로 볼 수 있을 것이다.

찬성 옹호연합의 신념체계 강화와 반대 옹호연합의 신념체계 수정이 발생할 수 있게 된 계기는 지방자치단체인 김포시와 중앙부처인 환경부가 정책중개자(policy broker)로서 큰 역할을 했기 때문이다.¹⁴⁾ 그러나 김포시와 환경부는 찬성 옹호연합과 반대 옹호연합의 단순 중개역할만을 한 것은 아다. 정책중개자인 김포시와 환경부 역시 정책지향학습을 통해 적극적으로 환경오염 구제급여 선지급이 실현될 수 있도록 기여를 한 것이다. 김포시는 초기 환경역학조사 결과를 적극적으로 수용하지 않았고, 거물대리의 환경오염 문제를 해결하는 데 소극적인 행동을 보였다. 하지만 시간이 지나면서 거물대리의 환경오염을 심각한 문제로 인지하고 환경오염 피해 보상을 적극적으로 지원하고자 하였다. 보다 구체적으로, 초기 김포시는 환경오염 피해 보상에 대한 법과 제도가 명확하게 존재하지 않는다는 이유로 환경오염 피해 보상에 소극적인 태도를 보였으며, 환경오염의 주요 원인인 주물공장 인･허가 과정에서 발생한 문제를 인정하지 않았다. 나아가 기업의 이익을 침해할 수 있다는 이유로 환경 관련 법 위반 업체 명단 공개도 실시하지 않았다(김홍철, 2015, pp.384-385). 이러한 김포시의 대응이 변화하기 시작하였다. 기존의 공장밀집 지역과 난개발 지역 이미지를 탈피하여 혁신도시로 탈바꿈하고 있다. 2019년 1월 김포시는 ‘공장밀집지역 정비사업 기본계획 구상 및 사업 타당성 조사 용역’을 통해 해당 지역을 개발하려고 하였으며, 더 나아가 2019년 12월 거물대리 일대를 ‘4차 산업 글로벌 혁신도시’로 개발할 것임을 밝혔다(김포일보, 2019).

무엇보다도 환경오염 구제급여 선지급 정책 실현에 있어서 정책중개자로서의 환경부 역할이 매우 중요하게 작용하였다. 환경부(환경산업기술원)는 2016년과 2017년 초 2차례 주민들의 집단적 환경피해를 인정하였지만, 이들이 개별적으로 환경오염 피해를 증명하기 어렵다는 이유로 피해 구제급여 신청을 기각하였다(김포신문, 2017). 그러나 이러한 환경부(환경산업기술원)의 판단은 오염원 등의 조사를 구체적으로 시행하지 않고 기존 역학 자료만을 참고해 이루어졌다는 점에서 한계를 지녔다(연합뉴스, 2017; 환경일보, 2017).¹⁵⁾ 이러한 문제점을 극복하기 위해 환경부는 2017년 8월 18일 ‘환경오염 피해 구제급여 선지급 시범사업’을 실시하였고, 환경오염 피해자들에 대한 적극적인 구제를 위해 정밀 재조사를 시행하였다. 조사 결과에 따라 환경부는 2019년 9월에 구제급여를 선지급 하기로 결정하였고, 더 나아가 2019년 11월 대상자들을 확대･구제하기로 결정하였다. 이와 같이 김포시와 환경부는 환경오염 구제급여 선지급 찬성 옹호연합 활동을 강화시키는 데 도움을 주었으며, 반대 옹호연합 활동을 변화시켜 정책산출이 이루어질 수 있도록 하였다.