세계유산 영향평가(HIA) 범위 및 대상 비교분석: 주요 국외 당사국의 HIA 운영지침을 중심으로

1. 연구의 배경 및 목적

최근 전 세계적으로 도시화 및 토지 용도 변경, 대규모 개발, 재개발 등의 다양한 개발행위가 세계유산 주변에서 일어나고 있으며, 이에 따라 세계유산의 보호, 보존 및 관리를 위협하는 상황이 발생하고 있다.

과거부터 공간개발사업에 대한 위협을 평가하기 위한 독립적이고 객관적인 방법(Owens et al., 2004; Richardson, 2005; Elling, 2009; Patrick R, 2020)으로 60년대에는 환경영향평가(Environmental Impact Assessment, 이하 EIA), 80년대에는 사회영향평가(Social Impact Assessment, 이하 SIA), 90년대에는 전략환경평가(Strategic Environmental Assessment, 이하 SEA)가 도입되어 활용되었지만, 이와 같은 영향평가는 세계유산이 가지고 있는 탁월한 보편적 가치(Outstanding Universal Value, 이하 OUV)의 속성과 이에 누적된 영향을 파악하기 어렵다는 한계를 가지고 있었다(김충호 등, 2019).

이처럼 기존의 평가제도들이 세계유산 주변 개발사업의 영향을 평가하기에 적절한지, 시대의 흐름에 맞는 평가 방법인지, 세계유산 주변 개발평가에서 가장 중요시 되어야 하는 것은 무엇인지 등에 대한 지속적인 논의 끝에, 2011년 ICOMOS(국제 기념물 유적협의회, International Council on Monuments and Sites)를 중심으로 세계유산 및 각국의 유･무형 유산의 보존관리를 위한“세계문화유산을 위한 유산영향평가 지침서(Guidance on Heritage Impact Assessments for Cultural World Heritage Properties)”가 마련되었다(김충호 등, 2020).

이후 세계유산위원회는 2015년 5월, 세계유산에 위협이 되는 다양한 요소가 유산에 미치는 영향에 대해 평가하기 위한 도구로서 각국에서 세계유산 영향평가(Heritage Impact Assessment, 이하 HIA)의 법제화를 권고하는 결정문을 채택하였으며(권채리, 2020), 이에 따라 전 세계에서 HIA의 법제화가 현재 추진되고 있다. 우리나라에서는 HIA 제도를 도입하고자 하는 목적으로 문화재청이 2020년 11월에‘세계유산 영향평가 도입방안 연구’를 수행하였으며, 이어서 2022년 2월에 HIA 법제화 추진계획을 공고하였다.

한편, ICOMOS의 HIA 지침서(2011)에도 불구하고 HIA 수행 실무자는 수행방식 및 절차, 목적 및 방법 등에 대해 혼란이 있을 수 있으며(Patiwael, P. R. et al., 2019), HIA는 본질적으로 평가항목과 방법이 표준화되기 어려운 한계가 있다(김충호･이경아･김동민, 2020). 이에 따라, HIA 법제화의 실제 추진과정에서는 각국의 사회문화적 환경에 맞는 범위와 대상, 절차를 구상하여 적절한 도입이 이루어질 필요가 있다.

일례로 ICOMOS의 HIA 지침서에는‘HIA 대상’으로“유산의 OUV에 영향을 미칠 가능성이 있는 잠재적 개발”¹⁾일체를 제시하고 있기 때문에, 이를 문자 그대로 국내에 적용했을 경우에는 상당한 혼란과 갈등의 발생이 예상된다. 특히, 새로운 제도 도입이 자칫 엄청난 규제로 받아들여질 수 있기 때문에 HIA 범위 및 대상에 대한 선제적 검토가 필요하다.

이에 본 연구는 HIA에 대한 제도적 성숙이 이루어진 주요 당사국의 HIA 지침서를 대상으로 질적 내용분석(Qualitative Content Analysis) 및 비교분석(Comparative Analysis)을 통해, 각국의 HIA 범위와 대상, 대상설정 체계를 파악하여 국내 HIA의 범위 및 대상설정 시 고려해야 할 지점이 무엇인가에 대해 논의하고자 한다.

2. 연구의 내용 및 범위

1) 연구의 내용 및 흐름

본 연구는 주요 당사국의 HIA 지침서 내용 중 ‘HIA 범위 및 대상’을 중심으로 비교분석하였다. 이를 위한 이론적 고찰로 HIA의 정의 및 단계를 검토하고, EIA와 HIA의 비교를 통해 HIA의 필요성을 검토하였다. 이어 HIA 연구동향 고찰을 통해 HIA 관련 선행연구 분석 및 제도의 도입단계를 파악하고 이를 토대로 연구의 필요성을 도출하였다. 다음으로 연구 방법에 대한 논의와 함께 분석 대상의 선정, 분석의 틀을 구성하였다. 이후 분석의 틀에 따라 주요 당사국의 HIA 시행환경과 HIA 지침서 범위 및 대상을 고찰하였다. 결론적으로 국내 HIA 범위 및 대상설정시 방향성 및 고려지점에 대해 제안하였다. 상기 연구내용에 따른 연구 흐름은 <그림 1>과 같다.

<그림 1>

연구의 흐름

1. HIA의 정의 및 단계

HIA란 Heritage Impact Assessment(세계유산 영향평가)의 약어이다. 김충호 등(2019)은“잠재적 개발이 문화유산의 OUV²⁾에 미치는 영향을 효과적으로 평가하는 도구”로 정의하였으며, 일본 문화청(2019)은 개발사업을 파악하는 것에서부터 개발의 필요성을 판단하는 것, 이러한 판단에 사용하는 기준과 사고 과정의 정리, OUV 속성의 정리 등을 포함하는 전체 과정을 HIA라고 하였다. 이에 대해 종합하면,“HIA는 잠재적 개발이 세계유산의 OUV에 미치는 영향을 평가하는 제도로서 개발사업의 파악에서부터 개발의 필요성 판단 및 대안 제시에 이르는 전체과정’으로 정의할 수 있다.

ICOMOS의 HIA 지침서(2011)에 따르면, HIA는 16단계로 구분된다. 구체적으로, HIA 단계(stage)는 개발 및 설계의 초안을 검토하는 것에서부터 영향평가 결과를 도출하고 완화대책을 설정하며, 이후 보고서를 공개하는 것까지를 포함한다.

이에 대해, HIA의 16단계는 준비단계와 수행단계로 구분하기도 한다(김충호･이경아･김동민, 2020). 준비단계는 스코핑(scoping) 단계로서, 본 영향평가 이전에 세계유산의 OUV 속성 정리, 영향평가의 공간적 또는 시간적 범위설정, 이해당사자 식별, 분석 방법 선정 등을 통한 간략한 영향평가 수행을 포함한다. 한편 수행단계는 스코핑 이후 본격적인 영향평가의 필요에 따라, 영향평가의 체계적 수행 및 완화대책의 제시 그리고 이에 따른 국내외 보고 절차를 포함한다.

<표 1>

HIA 단계

2. 환경영향평가(EIA)와 세계유산 영향평가(HIA)의 비교

영향평가는 공간개발사업에 대한 의사결정을 지원하는 독립적이고 객관적인 평가방법(Owens et al., 2004; Richardson, 2005; Elling, 2009; Patrick R, 2020)으로, 1960년대 EIA가 도입된 이래 오늘날까지 점진적으로 확장 및 분할되면서 발전되었다.

우리나라에는 1977년 처음 EIA가 도입된 이후, SEA, 소규모환경평가 등으로 확장 및 분할되었으며, 현재 HIA 도입을 검토하고 있는 시점이다. 이에 EIA와 HIA의 정의, 평가대상, 평가항목, 평가범위 등의 비교를 통해 HIA의 제도적 독립성과 도입 필요성을 고찰하였다.

첫째, EIA와 HIA는 목표(target)에 차이가 있다. 환경영향평가법 제2조에 따르면 EIA는“환경에 영향을 미치는 실시계획･시행계획 등의 허가, 결정 등을 할 때에 해당 사업이 환경에 미치는 영향을 미리 조사･예측･평가하여 해로운 환경영향을 피하거나 제거 또는 감소시킬 수 있는 방안을 마련하는 것”을 말한다. 다시 말해, EIA는‘개발의 계획수립 및 구상 단계에서 해당 개발로 인해 발생할 가능성이 있는 환경에 대한 부정적 영향을 피하거나 감소시키는 대안 마련을 위한 사전평가 제도’로 정리할 수 있다. HIA와 비교하면, 개발로 인해 발생 가능성이 있는 부정적 영향을 줄이기 위해 대안을 마련하는 평가라는 점에서 동일하지만, EIA는 환경에 미치는 영향을, HIA는 세계유산에 미치는 영향을 평가한다는 점에서 근본적인 차이가 있다.

둘째, EIA와 HIA는 공간적 영향평가범위에 차이가 있다. EIA는 일반적으로 개발 예정 영역이 중심이 되어 개발이 주변에 미치는 영향을 평가한다. 반면 HIA는 세계유산이 중심이 되어 개발이 유산에 미치는 영향을 평가한다. 즉, EIA가 개발이 미치는 영향범위 내를 평가한다면, HIA는 개발이 유산의 가치 범위에 미치는 영향을 평가한다고 볼 수 있다. 이를 시점으로 해석하자면, 영향평가가 수행될 때 HIA는 개발 이전에 세계유산이 이미 존재하기 때문에 유산과 개발의 영향범위를 모두 고려할 필요가 있다.

<그림 2>

세계유산 영향평가 평가범위 개념도 (UNESCO･ICCROM･ICOMOS･IUCN, 2022)

셋째, 평가항목 및 지표에 차이가 있다. 우리나라 EIA의 평가항목은 자연생태, 대기환경, 수환경, 토지환경, 생활환경, 사회환경･경제환경 등 6개 분야로 구성된다.³⁾ 반면에 HIA의 평가항목은 유산의 OUV와 기타 가치로 가변성이 있다. EIA의 평가항목인 소음과 진동, 혹은 소규모환경평가의 평가항목인 경관 등이 HIA 수행시 하나의 평가척도로 활용될 수 있지만, 결과적으로 HIA는 유산의 OUV가 훼손되었는지 여부를 통해 대안의 수준을 결정한다. 한편, 유산의 OUV는 전 세계의 모든 세계유산이 각각 상이하기 때문에 HIA의 수행과정에서 유산 및 개발사업의 특성에 따라 개별적이고 독립적인 평가지표를 항상 새롭게 구성해야 한다는 점에서도 EIA와 차이가 있다. 이처럼 HIA는 EIA와 구별되는 차별성이 있으며, 개발과 보존의 대립이 가중되는 현재의 시점에서 HIA의 독립적인 제도 구축은 필요하다고 할 수 있다.

3. 세계유산 영향평가(HIA) 연구동향

2011년 1월에 HIA 지침서가 마련된 이래로 2012년도부터 HIA 관련 연구가 국외에서 점차적으로 수행되었다. Silva, A., & Roders, A. P.(2012)는 HIA 제도의 SWOT 분석을 통해 HIA 제도의 장단점을 도출하였으며, Roders, A. P. et al.(2013)은 ICOMOS의 HIA 지침서(2011)를 분석하여 지침서의 개선 방향 및 HIA 효과와 유의점을 시사하였다. 이처럼 HIA 도입 직후에는 ICOMOS의 지침서를 기반으로 HIA의 본질적 논의와 함께 개념적 연구가 수행되었다. 이어 2015년 5월에 독일에서 열린 제39차 세계유산위원회에서 각국에 HIA를 법제화하는 권고문이 채택되어, 전 세계적으로 당사국의 HIA 지침서 마련에 대한 필요성이 대두되었다.

이후 최근까지는 수행된 HIA 사례를 기반으로 HIA 방법론과 특성을 고찰하는 연구들이 발표되고 있다. Seyedashrafi, B. et al.(2017)은 이란의 세계유산인‘이스파한의 마스제데 자메’에서 수행된 HIA에 새로운 평가척도를 적용한 사례를 소개하였으며, Patiwael, P. R. et al.(2020)은 영국의 세계유산인 ‘리버풀-해양무역도시’⁴⁾ HIA 사례를 정성적으로 분석하여 HIA의 특성을 고찰하였다. 국내에서는 2건의 학술연구논문이 발표되었다. 김충호･이경아･김동민(2020)은 ICOMOS의 2011년 HIA 지침서 분석 및 해외사례 분석을 토대로 HIA의 개념과 특성을 도출하였으며, 고가온･김충호(2022)는 대흥사 HIA 사례를 중심으로 HIA 과정에서의 객관성 및 주관성 분석에 따라 HIA의 기능과 역할을 논하였다.

이후 2022년 7월에 WHC와 그의 자문기구인 ICOMOS, IUCN, ICCROM이 협력하여, 2011년 이후 시행된 HIA 사례를 바탕으로 HIA 지침서 개정판을 발표하였다. 이에 따라, 전 세계적으로 향후 시행될 HIA 및 관련 연구에 변화가 있을 것으로 예상된다.

이와 같이, 2011년 HIA 지침서가 발표된 이래 HIA 관련 국내외 학술연구는 현재 초기단계이며, 지금까지 수행된 연구 역시 사례분석을 기반으로 하는 연구가 대부분이라 할 수 있다. 따라서, 이제는 제도의 본질적 논의를 중심으로 실효성 있는 HIA 수행 및 운영방안 연구가 필요한 시점이다. 특히 최근 국내적으로 세계유산 주변의 개발과 보존 관련 여러 갈등으로 인해 HIA의 필요성이 시급하게 제기되고 있다. 이에 본 연구는 주요 당사국의 수립지침을 비교분석하여 국내 HIA 범위 및 대상을 논한다는 점에서 연구의 시의적인 차별성과 실효성이 있다.

1. 연구방법 및 분석단계

본 연구는 주요 당사국 HIA 지침들의 범위와 대상, 대상설정 체계를 파악하여 국내 HIA 대상 방향성을 제안하기 위해 질적 내용분석(Qualitative Content Analysis)의 방법론에 따라 전개하였으며, 결과의 분석에서 비교분석(Comparative Analysis) 방법을 활용하였다.

1) 질적 내용분석(Qualitative Content Analysis)

내용분석이란, 텍스트로부터 타당한 추론을 도출하고자 사용하는 일련의 절차(Weber, 1990) 혹은 구체적으로 기술된 메시지의 특성을 객관적･체계적으로 파악하여 추론을 내리는 기법(Holsti, 1969; 최성호 등, 2016)으로 정의된다. 한편, 질적 내용분석은 양적 내용분석의 한계로 인해 발전된 방법론으로 정의에 있어서 큰 차이는 없지만, 질적 내용분석의 목적이 현상에 대한 지식과 이해의 제공(Downe-Wamboldt, 1992) 이라는 점에서 양적 내용분석과 차이가 있다. 또한 질적 내용분석은 자료에 대한 포괄적 이해를 바탕으로 체계적 분류과정을 통해 내용의 패턴을 밝히는 연구 방법이라 정의할 수 있다(최성호 등, 2016).

이에 대해, 본 연구에서는 Elo, S., and Kyngäs, H.(2008)의 질적 내용분석-연역적 접근법을 활용하여 연구를 전개하였다. Elo, S., and Kyngäs, H.(2008)는 내용분석의 단계를 준비단계(Preparation phase), 조직단계(Organising phase), 분석과정 및 결과의 보고(Reporting the analyzing process and the results)의 3단계로 구분하고, 이를 연역적 접근법과 귀납적 접근법으로 구분하였다. 여기에서, 연역적 접근법은 문헌의 사전 이해가 충분하며, 서로 다른 상황 및 다른 기간의 문헌을 비교하고자 할 때 유용하게 활용될 수 있다고 하였다. 구체적으로, 본 연구는 <그림 3>에서 보는 바와 같이, 분석 매트릭스 구성, 자료코딩, 비교분석, 분석지도 제시 순으로 연구를 진행하였다.

<그림 3>

Elo, S., and Kyngas, H.(2008)의 질적 내용분석-연역적 접근 과정

3) 분석단계

본 연구는 Elo, S., and Kyngäs, H.(2008)의 질적 내용분석-연역적 접근 방법론에 따라 연구를 수행하였다. 먼저 준비단계에서 분석의 단위 및 분석의 대상을 설정하였다. 이어 조직단계에서 분석 매트릭스를 설정하고, 설정한 분석 매트릭스에 따라 자료코딩을 진행하였다. 모든 코딩을 완료한 이후, 연구 결과의 비교 및 가설검증 단계에서 비교분석 방법론을 활용하였다. 한편, 보고단계에서는 조직단계에서 도출된 당사국 HIA 범위 및 대상의 비교분석 결과를 바탕으로, 4사분면에 분석지도를 제시하였으며, 결과적으로 국내 HIA 범위 및 대상설정의 방향성을 논하였다. 이에 따른 구체적인 분석의 단계는 <그림 4>와 같다.

<그림 4>

분석단계

2. 분석의 단위 및 대상설정

본 연구는 주요 당사국 HIA 지침서를 분석하여 국내 방향성을 논하고자 하는 목적으로 수행되었다. 이를 위해, 주요 당사국의‘HIA 시행환경’과 주요 당사국 HIA 지침서의‘HIA 범위 및 대상’을 분석의 단위로 설정하였다.

주요 당사국의 HIA 시행환경과 HIA 범위 및 대상의 분석을 위해 2021년 9월 2일부터 9월 30일까지 약 한 달간 HIA 지침서를 수집하였다. 수집 대상은 행정기관(중앙/주/지역) 홈페이지에서 제공하는 공개된 지침서로, 영문 지침서를 우선으로 수집하였다. 상기 과정을 통해 총 10개의 지침서를 수집하였다.

이어 분석에 활용할 지침서를 선정하기 위해 수집된 10개 지침서를 대상으로 지침서의 요소분석을 수행하여 각 지침서가 포함하고 있는 요소를 <표 2>와 같이 도출하였다.

<표 2>

지침서 요소분석

이후 연구자가 설정한 연구의 분석 단위인‘HIA 시행환경’ 및‘HIA 범위 및 대상’과 연관된 HIA 대상, HIA 대상 협의 시기, 협의주체 등의 요소를 포함하는 지침서를 분석의 대상으로 선정하였다. 결과적으로, 선정된 지침서는 5개 당사국의 6개 지침서로, 영국의 지침서 2개, 캐나다, 호주, 홍콩, 일본은 각각 1개씩으로 <표 3>과 같다.

<표 3>

분석대상

3. 분석 매트릭스 설정

선정된 지침서의 분석을 위해 연구자가 설정한 분석 단위에 따라‘HIA 시행환경’매트릭스와‘HIA 범위 및 대상’ 매트릭스를 각각 구성하였다. 매트릭스 세부 항목의 설정을 위해 <표 2> 지침서 요소분석을 통해 도출된 결과와 함께‘세계유산협약 이행을 위한 운영지침(2019)’, ‘세계문화유산을 위한 유산영향평가 지침서(2019)’,‘세계유산 영향평가(HIA) 도입방안 연구(2020)’ 보고서와 국내 EIA 및 SEA 대상 등을 참조하였다. 문헌 및 <표 2>의 내용을 토대로 연구자가 구성한 분석 매트릭스는 <표 4>와 같다.

<표 4>

HIA 시행환경 매트릭스(좌) 및 HIA 범위 및 대상 매트릭스(우)

HIA 시행환경 매트릭스는 발행 연도, 지침서 적용범위, 지침서 적용대상, 법･제도적 실시 근거, 분량 등의 항목으로 구성하였다. 이를 통해 당사국의 시행환경 및 문화적 배경과 HIA 대상설정의 관계를 도출하고자 하였다.

HIA 범위 및 대상 매트릭스는 범위 항목 하에 지침서에서 설명하는 HIA의 내용적 범위와 공간적 범위로 구성하였으며, 대상 및 대상설정 체계 항목 하에 지침서에서 규정된 HA의 대상 사업과 대상 규모, HIA 대상설정 시기와 HIA 대상 결정 주체 항목으로 구성되었다. 한편, HIA 대상설정 시기는 스코핑 시기 또는 본 영향평가 시기로 가능하기 때문에 이에 대해 구분하였다. 즉, 스코핑 이전에 HIA의 대상을 선정하는 당사국을 A, 스코핑 이후 HIA 대상을 선정하는 당사국을 B라 하였다.

1. 당사국 HIA 시행환경 분석

당사국 HIA 시행환경의 분석은 HIA 범위 및 대상분석 이전, 주요 당사국의 문화적 배경 및 세계유산 관리환경을 고찰하여 HIA 시행환경과 HIA 범위 및 대상설정의 관계를 파악하고, 비교분석 해석의 이해를 높이고자 하였다. 이를 위해, 연구자가 설정한 <표 4>의 HIA 시행환경 분석 매트릭스에 따라 발행 연도, 지침서 적용범위, 지침서 적용대상, 법･제도적 실시 근거, 분량 등 분석 자료를 코딩하고, 이를 종합 서술하였다.

주요 당사국의 유산관리 배경은 다음과 같다. 영국은 국가계획정책프레임워크(NPPF) 내에서 과거부터 Heritage Statement라는 이름의 HIA와 흡사한 제도가 운영되어 온 배경이 있다. 캐나다는 과거부터 EIA의 한 부분으로 HIA가 운영되었으며, 캐나다의 EIA 법체계 참고문헌에서 ICOMOS의 HIA 지침서를 언급하고 있다. 호주는 자연유산의 비율이 상당히 높은 국가로 과거부터 EIA의 확장형식으로 HIA가 시행되어온 것으로 파악되었다. 홍콩은 세계유산을 보유하고 있지는 않지만, 영국의 영향으로 2009년부터 자국의 문화유산에 대해 HIA를 시행해 온 배경이 있다. 일본은 우리나라와 상당히 유사한 유산관리체계를 가지고 있으며, ICOMOS의 HIA 지침서를 바탕으로, 세계유산의 보존관리를 위해 HIA를 도입하고 지침서를 마련하였다.

이와 같은 유산관리 배경하에 HIA 시행환경을 비교 분석한 결과, 주요 당사국의 HIA 지침서 대부분은 ICOMOS의 HIA 지침서가 마련된 2011년 이후에 마련되었거나 업데이트된 것으로 확인되었다. HIA 지침서의 적용범위는 각국의 유산관리체계 및 사회문화적 환경에 따라 국가, 주, 지역단위로 구분되었다. 지침서 적용대상의 경우, 세계유산만을 대상으로 하는 지침서와 범위 내 모든 유산을 대상으로 하는 지침서로 구분되었는데, 국제협약에 의한 HIA 지침서는 영국 웨스트민스터와 일본의 지침서뿐이었으며, 이외 지침서는 과거부터 자체적으로 HIA를 시행해오며 자국 내 법･제도에 의해 HIA를 시행하는 것으로 확인되었다.

이에 대해 종합해보면, 2015년 각국에 HIA 법제화가 권고된 이후, 전 세계적으로 활발한 도입의 움직임은 보이지 않으며, 과거부터 HIA를 운영해오던 국가에서 ICOMOS의 HIA 지침서를 반영하여 개편하거나, EIA에서 HIA를 분리하여 운영하는 것으로 파악되었다.

<표 5>

당사국 HIA 시행환경 요약

2. 당사국 HIA 범위 및 대상 분석

당사국 HIA 범위 및 대상 분석에서는 6개 지침서의 HIA 범위 및 대상을 비교하여 국내 HIA의 범위 및 대상설정의 시사점을 도출하고자 하였다. 이를 위해, 연구자가 설정한 <표 4>의 HIA 범위 및 대상 분석 매트릭스에 따라 HIA 내용 및 공간적 범위와 HIA 대상 사업 및 규모, 시기, 대상 결정 주체 등 전체 6개의 지침서를 분석 매트릭스에 따라 각각 코딩하고, 이를 종합하여 비교분석 하였다.

1) 영국 바세틀로 지역 HIA 지침

영국은 28건의 문화유산, 4건의 자연유산, 1건의 복합유산까지 총 33건의 세계유산을 보유하고 있으며, 세계유산 이외에도 상당한 문화적 자산을 보유하고 있는 국가이다. 영국은 국가계획정책프레임워크(NPPF) 내에서 Heritage Statement라는 이름의 자체적인 HIA 제도를 과거부터 운영해왔다. Bassetlaw District Council에서 2013년 발행한“A Guide to Heritage Impact Assessments”는 바세틀로 지역에 한정하여, NPPF에 따라 지역 내 모든 유산을 관리하는 지침서이다.

바세틀로 지역의 HIA 지침서는 등록된 유산과 그 주변 환경(setting)에 직접적인 영향을 미치는 모든 계획에 대해 HIA를 수행해야 한다고 언급하고 있다. 또한 미등록유산의 경우에도 사전협의에서 HIA가 필요하다고 판단되면 HIA를 수행한다. 대체로 건물의 인허가, 건물의 부속 개발 계획, 건물의 철거, 확장 등 건축적 관점의 사업을 포괄적으로 제시하고 있으며, 대상 사업의 규모를 한정하지 않는다. A 시기에 바세틀로 지역 의회 보존팀과의 협의를 통해 HIA 대상을 선정한다.

<표 6>

바세틀로 지역 HIA 범위 및 대상

2) 영국 웨스트민스터 지역 HIA 지침

영국 웨스트민스터 지역은 세계유산“웨스트민스터 궁, 웨스트민스터 사원과 세인트 마거릿 교회”를 보유하고 있는 대도시로 이 지역의 HIA 지침서는 지역 내 세계유산의 보존관리를 위해 마련되었다.

Westminster City Council에서 2020년 발행한“Guidance for applicants on Heritage Impact Assessment”는 2015년 세계유산위원회에서 각국에 HIA 지침서 마련이 권고된 이후 수립되었으며, ICOMOS의 HIA 지침서를 바탕으로 하였다.

웨스트민스터 지역의 HIA 지침서는 웨스트민스터 시와 그 주변 도시에서 발생하는 개발사업 중, 세계유산“웨스트민스터 궁, 웨스트민스터 사원과 세인트 마거릿 교회”에 영향을 미칠 가능성이 있는 모든 개발과 제안을 HIA 범위로 하고 있어, 사실상 공간적 범위에 제한을 두지 않는다고 볼 수 있다.

한편, 국가 법령인｢도시 및 국가 계획(2015)｣의 2조에 정의된‘주요 개발’에 해당하는 사업을 모두 HIA 대상으로 하며, 이에 따라 대상 규모 또한 제시하고 있다. 주거지역으로 계획된 개발 등도 HIA를 수행하도록 하고 있어 웨스트민스터 지역의 HIA 지침서는 HIA 대상을 도시적 관점에서 구체적으로 제시하고 있는 것을 확인할 수 있으며, A 시기에 웨스트민스터 지역 의회 및 세계유산 협의회, Historic England와의 협의를 통해 HIA 대상을 선정한다.

<표 7>

웨스트민스터 지역 HIA 범위 및 대상

3) 캐나다 노스 덤프리스 지역 HIA 지침

캐나다는 9건의 문화유산, 10건의 자연유산, 1건의 복합유산을 보유하고 있다. 과거부터 EIA의 한 부분으로 HIA를 운영해온 국가로, 캐나다의 EIA 법체계 참고문헌에서 ICOMOS의 HIA 지침서를 제시하고 있어, 이를 고려하여 법체계를 개편한 것으로 판단된다.

Township of North Dumfries에서 2018년 발행한“Cultural Heritage Impact Assessment Terms of Reference”는 노스 덤프리스 지역에 한정하여, 주(state) 법에 따라 지역 내 모든 유산을 관리하는 지침서이다.

노스 덤프리스 지역의 HIA 지침서는 건축적, 역사적으로 중요성을 지닌 건축물을 포함하고 있거나 그 주변에 인접한 개발 제안에 대해 HIA를 수행하도록 하고 있다. 대상 사업으로는 주변 환경과의 맥락, 주요 관계로부터의 유산의 속성 분리, 대상지로의 전망 또는 조망의 방해, 유산의 가치를 무효화 하는 용도변경, 경사 변경, 배수시설 변경 등과 같이 도시적 차원에서 구체적으로 제시하고 있으며, 대상 사업의 규모를 한정하지 않는다.

<표 8>

노스 덤프리스 지역 HIA 범위 및 대상

4) 호주 사우스 오스트레일리아 주 HIA 지침

호주는 등재된 세계유산으로 4건의 문화유산, 12건의 자연유산, 4건의 복합유산을 보유하고 있는 국가로, 자연유산의 비율이 상당히 높다. 이 때문에 자연환경에 미치는 영향에 대한 국가적 관심도가 높으며 이에 따라 과거부터 EIA의 확장형식으로 HIA가 시행되었다.

Government of South Australia에서 2012년 발행한“Heritage Impact Statement Guidelines for State Heritage Places”는 사우스 오스트레일리아 주(State)에 한정하여, 국가법에 따라 주(State) 내 모든 유산을 관리하는 지침서이다.

사우스 오스트레일리아 주(state)의 HIA 지침서는 주(state) 내의 유산지역 및 주변 환경 등 유산의 중요성을 지닌 모든 요소에 대해 영향을 미칠 수 있는 작업을 HIA 범위로 하고 있다. 대상 사업으로는 채색, 울타리 등 조경 시설의 도입, 표지판 설치, 인터넷 서비스 시설 설치 등 유산과 그 주변의 조경과 세부 요소까지 HIA를 수행하도록 권고하며, 그 대상을 상당히 구체적으로 제시하고 있다. 대상 규모는 제한하지 않으며, A 시기에 호주 환경, 수자원 및 천연자원부와 사우스 오스트레일리아 주(state) 유산 협의회와의 협의를 통해 HIA 대상을 선정한다.

<표 9>

사우스 오스트레일리아 주(state)의 HIA 범위 및 대상

5) 홍콩 지침

홍콩은 세계유산을 보유하고 있지 않지만, 영국의 영향으로 2009년부터 자국의 문화유산에 대해 HIA를 시행해왔다. The Government of the Hong Kong Special Administrative Region에서 2009년 발행한“Heritage Impact Assessment Mechanism for Capital Works Projects”는 자국법에 따라 홍콩 내 모든 유산을 관리하는 지침서이다.

홍콩의 HIA 지침서는 홍콩 내의 역사적 유산 및 건물에 영향을 미칠 가능성이 있는 개발프로젝트에 대해 HIA를 수행하는데, 대상설정 방향에서 타 지침서와 차이가 있다.

본 연구에서 분석한 6개의 지침서 중 홍콩의 지침서를 제외한 5개의 지침서는 모두 유산을 기준으로 유산 주변에서 발생하는 개발사업에 대해 HIA의 여부를 판단했다. 하지만, 홍콩의 지침서는 개발사업을 기준으로 개발사업부지 경계에서 50m 내에 유산이 있는 경우, 그 개발사업은 HIA의 대상이 된다. 또한 HIA 대상 사업을 제시하는 것이 아니라, HIA 자율사업과 제외사업의 대상을 구체적으로 제시한다는 점에서 타 지침서와 차이가 있다. 대상 규모는 제한하지 않으며, B 시기에 AMO(고대 유적청)와 협의를 통해 HIA 대상을 선정한다.

<표 10>

홍콩 HIA 범위 및 대상

6) 일본 지침

일본은 25건의 세계유산(문화유산 20건, 자연유산 5건)을 보유하고 있는 국가로 우리나라와 상당히 유사한 세계유산 관리체계를 가지고 있다. 일본 문화청에서 2019년 발행한“세계문화유산의 유산영향평가에 관한 참고지침”은 2015년 세계유산위원회에서 각국에 HIA 지침서 마련이 권고된 이후 수립되었으며, ICOMOS의 HIA 지침서를 바탕으로 자국 내 20개 문화유산의 보존관리를 위해 마련되었다.

일본의 HIA 지침서는 세계유산구역과 완충구역을 공간적 범위로 하여 범위 내의 개발사업 중 유산 가치에 영향을 미칠 가능성이 있는 건에 대해 HIA를 수행한다. 하지만, 완충지역의 바깥이라 할지라도, 유산의 경관에 영향을 줄 가능성이 있는 사업은 HIA의 대상이 된다.

세계유산 구역 내의 유지보수 작업과 발굴조사, 복원 및 시설건설 등을 HIA 대상으로 제시한다. 완충구역 내에서는 유산경관에 영향을 미칠 가능성이 있는 개발사업을 HIA 대상으로 하며, 경관 이외에도 소음, 바람, 일조권, 환경(분위기) 변화 등 유산에 가해지는 영향이 비교적 치명적인 잠재적 사업을 HIA 수행대상으로 제시한다. 또한 세계유산 및 완충구역 내에서 개최되는 일시적인 행사와 도시계획 및 경관 관련 법 제도의 변경도 HIA의 대상이 된다.

일본의 지침서는 도시적 차원에서 HIA 대상을 비교적 포괄적으로 제시하며, B 시기에 세계유산이 위치하는 지자체와의 협의를 통해 대상을 선정한다. 필요시 학술위원회와 상위기구와의 협의를 거친다.

<표 11>

일본 국가 HIA 범위 및 대상

3. 당사국 HIA 범위 및 대상 비교분석

1) HIA 범위 비교분석

지침서별 코딩된 6개의 매트릭스 중‘HIA 범위’에 대해 비교분석을 수행하였다.‘HIA 내용적 범위’는 6개의 지침서에서 유사하게 적용하고 있었는데, 이를 종합하면,‘역사적으로 중요한 유산 및 주변 환경에 직간접적인 영향을 미칠 가능성이 있는 개발사업이나 계획’으로 정리할 수 있다. 이 때의 영향이란, 유산의 가치에 영향을 주는 사업으로 이해할 수 있다. 한편, 일본의 지침서는 공통 내용적 범위에 더해‘경관에 영향을 주는 사업’또한 HIA 대상으로 명시하여 세계유산 보존관리에 경관을 중시하는 것으로 해석되었다.

‘HIA 공간적 범위’역시 6개의 지침서에서 공통으로 지정(확인/등록/등재)된 유산을 범위로 하였다. 하지만 ICOMOS의 HIA 지침서(2011)에서 유산구역 내외부와 관계없이 유산에 영향을 미칠 가능성이 있는 개발사업은 HIA의 대상이 될 수 있음을 밝히고 있는 만큼, 영국 웨스트민스터의 지침서와 호주 사우스 오스트레일리아의 지침서는 예외 조항을 통해 사실상 HIA 공간적 범위의 한계를 두지 않는 모습을 보였다.

한편, 홍콩의 지침서는 유산이 아닌 개발사업의 경계로부터 50m 이내에 유산이 있는 경우에 HIA를 수행하도록 하는 등 독특한 공간적 범위 설정 방향을 보였다.

<표 12>

HIA 범위 종합비교분석

2) HIA 대상 및 대상설정 체계 비교분석

지침서별 개별적으로 코딩된 6개의 매트릭스 중 HIA 대상과 대상설정 체계에 대해 비교분석을 수행하였다.‘HIA 대상 사업/규모’는 6개 지침서에서 모두 대상을 기본적으로 제시하였지만, 실제 HIA 수행대상은 협의를 통해 결정하도록 하고 있었다. 지침서에 제시된 HIA의 대상 사업/규모는 당사국의 유산 유형 및 사회문화적 환경, 유산의 관리관점 등에 따라 6개 지침서 모두 상이하게 제시하고 있음이 확인되었다. 영국 웨스트민스터 지역의 경우 유일하게 대상 규모를 제시하였다.

‘HIA 대상설정 시기’는 공통적으로 ICOMOS의 HIA 지침에 명시된 HIA의 원칙에 따라 개발사업의 초기계획단계에 HIA를 수행한다는 점에서 같았지만, 세부적으로 대상을 설정하는 시기는 스코핑 이전(A)과 스코핑 이후(B)로 지침서별 차이가 있었다.

‘대상 결정 주체’는 공통으로 유산이 위치하는 지역의 의회가 의사결정의 제1주체이며, 상위 유산 관련 기관과 위원회에서 최종 HIA 대상을 선정하는 체계를 가지는 것으로 확인되었다. 다만, 영국 웨스트민스터와 캐나다 노스 덤프리스, 일본의 경우에는 관리기관 이외에도 전문가와의 협의를 거치는 것으로 나타났다.

<표 13>

HIA 대상 및 대상설정 체계 종합비교분석

4. HIA 대상 및 대상설정 체계 지도

HIA 범위 및 대상의 비교분석 결과를 기반으로, 지침서별 공통점과 차이점을 토대로 HIA 운영 방향 등을 해석하기 위해 추가적인 내용분석을 수행하였다. 코딩된 6개의 매트릭스에서 지침서별 차이가 크게 나타난 HIA 대상 사업/규모를 서술의 구체도와 유산관리 관점에 따라 배열하고, 스코핑 이전(A)과 스코핑 이후(B)로 구분한 대상설정 시기는 색에 차이를 두어 사분면에 매핑하였다.

코딩된 HIA 대상 사업/규모를 유산관리 관점과 서술의 구체도에 따라 구분하였다. 유산관리 관점의 경우 도시적 차원과 건축적 차원, 조경 및 세부 요소 차원으로 분류하였다. 법제도 변경, 발굴조사, 용도변경과 같이 유산 주변의 구획을 통한 큰 범위에서 진행되는 사업을 대상으로 제시하는 지침서의 경우, 도시적 차원의 관점을 가진 것으로 분류하였으며, 건물인가, 부속 개발, 건축물 철거, 지붕개축 등과 같은 건물 조직과 관련된 사업을 대상으로 제시하는 지침서의 경우, 건축적 차원의 관점으로 구분하였다. 그 밖에 채색, 서비스 시설 설치, 나무 제거 및 교체, 표지판 설치 등과 같은 사업을 대상으로 제시하는 경우, 조경 및 세부 요소 차원으로 구분하였다. 이어 서술의 구체도는 포괄적이고 서술적인 정도에 따라 나열하였다.

이에 따라, 가로축은 유산관리 관점, 세로축은 사업대상의 서술 구체도로 구분하여 사분면에 배치하였으며, 대상설정 A와 B에 색 차이를 두었다. 한편, 현재 문화재청에서 세계유산만을 대상으로 HIA의 도입을 추진하고 있는 배경을 고려하여, 세계유산만을 대상으로 운영하는 HIA 지침서는 외곽선을 점선으로 표시하였다.

그 결과, 6개의 HIA 지침서 중 4개의 지침서(일본, 홍콩, 영국 웨스트민스터, 캐나다 노스 덤프리스)가 인접한 것으로 분석되었다. 이들은 주로 건축-도시 차원에서 HIA 대상을 제시하고, 그 사업 내용을 매우 구체적으로 제시하기보다는 적절한 기준에 의해 HIA 대상을 스크리닝한 후, 협의를 통해 대상을 명확히 하는 프로세스를 가진 것으로 해석되었다. 특히, 세계유산을 대상으로 하는 두 개의 지침서가 모두 이 그룹에 포함되었으며, 두 지침서의 서술 방향성이 비교적 유사한 것으로 파악되었다.

‘대상설정 시기’의 경우, 우리나라와 문화재 관리환경에 매우 유사한 일본과 동아시아권의 홍콩은 B 시기에 협의를 통해 명확한 대상을 설정하는 것으로 확인되었다. 또한 이들은 모두 국가 단위의 HIA 지침서로, A 시기에 HIA 대상을 설정하는 지침서는 모두 지역/주 단위의 지침서인 것으로 분석되었다. 이는 지역/주 단위에서 HIA 지침서를 마련하는 경우, 주변의 모든 사업에 대해 이해당사자와의 협의를 통한 대상선정이 어렵지 않지만, 일본과 홍콩과 같이 국가 단위에서 지침서를 마련하는 경우, 당사국 내에서 발생하는 모든 개발사업에 대해 초기협의를 통한 HIA 대상의 선정은 어려운 측면이 있으므로 스코핑 이후인 B 시기에 대상을 선정하는 것으로 판단된다.

<그림 5>

HIA 대상 및 대상설정 체계 지도