습지보호지역 생태계서비스지불제 도입에 대한 수혜자의 편익 추정

I. 서론

자연보호지역은 생물종과 서식지를 보전하고, 인간에게 공급, 조절, 문화, 지지 서비스로 구성된 생태계서비스를 공급하는 데에 핵심적인 역할을 하는 공간이다. 전체 국토 면적 중 육상보호지역이 12.6%, 해양보호지역은 1.4%로(환경부, 2015) 비중은 작지만, 천연림의 90% 이상, 서식하는 척추동물의 77%가 국립공원에 분포하고(오충현, 2015) 있을 정도로 보호지역은 자연환경 및 생물다양성 보전에 중요한 역할을 담당하고 있다. 또한 국립공원과 같은 보호지역은 방문객에게 자연경험을 통해 관광･휴양, 경관･심미, 교육 혜택을 비롯한 문화서비스를 제공하는 것도 중요한 역할 중 하나이다.

보호지역의 관리에서 대두되고 있는 주요 문제 중 하나는 보호지역의 상당 부분이 국가가 소유하지 못한 사유지로 되어 있다는 점이다. 국립공원을 예로 들면 육상기준 국립공원 전체 면적의 25.3%가 사유지이다(국립공원공단, 2019). 보호지역의 사유지에 대해서는 토지의 이용제한, 개발 금지 등의 규제를 가하고 있는데 개인재산인 사유지 소유자는 강하게 반발하고 있는 실정이다. 특히 현정부의 100대 국정과제 중 ‘지속가능한 국토환경 조성’ 과제에 생태계 보호지역의 확대가 포함되어 있으나(대한민국 정부, 2017) 보호지역 지정 및 확대에 있어 사유지 문제의 해결과 효율적 관리방안의 마련이 시급히 필요한 실정이다.

이를 해결하기 위해서는 사유지 매입으로 보호지역을 공유지화하거나, 보호지역을 해제하는 방안이 있으나, 전자는 천문학적 비용 문제로 실현가능성이 적고, 후자는 개발에 따른 생태계 훼손으로 생태계서비스가 감소할 수 있는 우려가 있다. 따라서 최근에는 보호지역이 제공하는 생태계서비스의 경제적 가치를 추정하고 그 규모를 바탕으로, 보호지역이 제공하는 생태계서비스의 수혜자(주로 방문객과 지역주민)가 공급자(사유지 소유주)에게 제공하는 생태계서비스(혜택)에 대한 대가를 직접 보상하는 방식인 생태계서비스지불제(payments for ecosystem services, PES)가 유력한 대안으로 주목받고 있다(Wunder, 2005).

생태계서비스지불제란 기존 환경오염을 유발하는 대상에게 오염으로 발생한 피해 비용을 지불하게 하는 사후적인 오염자부담방식에서, 수혜자가 생태계가 제공하는 서비스의 대가로 보호지역 내 토지소유자에게 보상하는, 보다 적극적인 계약의 형태를 의미한다. 특히 최근 개정된 ｢생물다양성 보전 및 이용에 관한 법률｣에서도¹⁾ 생태계서비스 수혜자부담원칙을 기반으로 생태계서비스지불제 도입 및 활용 방안에 대한 내용을 담고 있다. 이 법률의 개정 내용을 간략히 살펴보면, 신설되는 ‘생태계서비스지불제’는 기존 습지보호지역을 대상으로 한 ‘생물다양성관리계약’을 포함하며, 보상 기준이 ‘실비’에서 ‘정당한 보상액’으로 바뀌었다. 이 외에도 생태계서비스지불제는 제3차 습지보전기본계획(2018~2022)(환경부, 2018a)과 제4차 국가생물다양성전략(환경부, 2018b)에도 포함되어 있다.

생태계서비스지불제의 효과적인 시행 및 정착을 위해 공급자에게 제공할 합리적인 지원금액의 산정 및 기준이 필요하나, 현재 이러한 연구는 부족한 상황이다. 또한 제도가 지속적이고 안정적으로 시행되기 위해서는 환경 혜택을 누릴 수혜자가 지불하고자 하는 금액(willingness to pay, WTP)에 대한 평가가 선행되어야 하기 때문에, 수혜자를 대상으로 한 연구가 필요하다. 이에 이 연구는 습지보호지역 중에서 사유지 비율이 현저히 다른 순천 동천하구 습지보호지역과 제주 동백동산 습지보호지역을 대상으로 수혜자가 평가하는 생태계서비스지불제의 경제적 가치추정을 목적으로 한다. 습지보호지역과 주변지역을 대상으로 선택실험법(choice experiments, CE)을 적용하여 생태계서비스지불제 도입 시나리오(안)을 적용하고자 한다. 시나리오에 따른 수혜자의 지불의사액은 생태계서비스지불제 보상체계 마련에 필요한 기초정보를 제공하여 정책적 시사점을 제공할 것으로 기대한다.

Ⅱ. 선행연구

Ⅲ. 설문 설계 및 분석모형

2. 선택실험법(CE) 설계

연구 대상지인 습지보호지역의 생태계서비스 증진을 위해 두 지역에 동일하게 적용할 수 있는 계약 시나리오를 구성하였다. 순천과 제주에서 경작이 이루어진다는 공통점을 근거로 농경지를 매개로 수행할 수 있는 생태계서비스 증진 활동을 대상으로 고려하였다.

이를 위해 국립생태원에서 고려 중인 생태계서비스지불제 프로그램, 국내 유사제도, 국내외 선행연구 등을 검토하였다. 국내에서 유사제도를 통해 단가가 이미 결정된 속성, 선행연구에서 사용되었으나 연관성이 약한 속성 등은 제외하였다. 후보 속성을 15개로 요약하여 국립생태원과 전문가 자문 의견을 청취하였고, 시행 가능성을 고려하여 최종적으로 5개 속성을 선정하였다. 이후 습지보호지역 관계자와의 면담을 통해 연구 대상지의 적용 타당성을 확인하였으며, 일반인 216명을 대상으로 한 사전 조사를 통하여 설문지의 이해도를 확인하고 문구와 그림을 최종적으로 수정하였다.

최종 속성은 공급자가 수행해야 하는 계약사항 4가지와 수혜자가 지불하는 금액 1가지이다. 계약사항에는 ‘수질개선’, ‘외래종 제거’, ‘생물다양성 보전활동’, ‘기술적 조언’ 등이 포함된다(<표 1>).

<표 1>

선택실험법에 사용한 생태계서비스지불제 속성과 수준

‘수질개선’이란 화학비료 대신 친환경비료를 사용하고, 비료 사용량도 줄이는 것을 의미한다. 비료 사용량이 줄어들면 하천(순천) 또는 지하수(제주도)로 유입하는 질소(오염물질)가 감소하여 하천의 수질이 개선될 것으로 기대된다. 수준은 3가지로, 비료 33% 사용(오염물질 현재 수준의 50% 배출), 비료 66% 사용(오염물질 75% 배출), 비료 100% 사용(오염물질 100% 배출)이다. 과도한 비료 사용으로 인해 하천과 지하수에 질소가 유입하면 부영양화 등의 문제를 일으킬 수 있다. 특히 제주도의 경우 최근 농업 비료 사용에 따른 지하수 오염이 문제가 되고 있다(제주일보, 2018). ‘외래종’이란 양미역취, 가시박 등으로 생태계 교란, 토착종 위협 등의 부정적인 영향을 줄 수 있는 생태계교란 생물이다(환경부, 2014). 외래종 제거 활동을 통해 이러한 외래종이 생태계에 미칠 수 있는 부정적인 영향을 감소시킬 수 있다. 수준은 활동 참여와 비참여이다. ‘생물다양성 보전활동’은 대상지에 따라 다르게 설정하였다. 논습지가 중심인 순천의 경우, 자연배수로를 설치하거나 겨울철 논 용･배수로에 물을 가두는 활동으로 설정했다. 이 활동은 습지 주변에 서식하는 생물의 서식처를 보전하여 생물다양성을 증진시킬 수 있다(김익재 등, 2018). 제주의 경우 농경지 주변에 수분매개 초화를 식재하는 활동으로 설정했으며, 이 활동을 통해 꽃가루받이 곤충 및 조류의 증가를 기대할 수 있다. 수준은 활동 참여와 비참여이다. ‘기술적 조언’이란 경작자가 제도를 이해하고 농법을 수행하기 위해 필요한 정보를 제공하는 것으로 생태계서비스지불제에 참여하는 공급자의 제도참여와 제도이행을 활성화시킬 것으로 기대한다. 수준은 교육 있음과 없음이다.

수혜자의 지불수단은 연간 가구당 지불하는 추가적인 소득세로 설정하였다. 사전 조사 및 선행연구를 통해 결정한 수준은 1,000원, 3,000원, 5,000원, 7,000원, 10,000원 등 5가지이다. 각 속성의 현재 수준은 비료 100% 사용, 외래종 제거 및 생물다양성 활동 비참여, 기술적 조언 없음, 추가 소득세 0원이다.

위의 속성과 수준을 바탕으로 효율설계(efficiency design)를 통해 선택문항을 생성하였으며(Kuhfeld, 2005), 30개의 문항을 6개씩 5그룹으로 나누어 응답자들에게 고르게 배분되도록 하였다. 설문지에서 사용한 선택실헙법의 예시문항은 <그림 1>과 같다.

<그림 1>

선택 문항 예시(순천)

Ⅳ. 분석결과

1. 응답자 기초통계

분석에 사용한 응답자의 기초통계는 <표 2>에 나타내었다. 순천과 제주의 여성 비율은 각각 60%, 70%이고, 평균 나이는 42세, 50세이다. 대상지가 습지보호지역인지를 아는 비율은 순천 45%, 제주 67%로 제주가 더 높다. 최근 5년간 대상지를 방문한 평균 횟수는 순천 3.3회, 제주 5.8회이다. 순천의 경우 응답자의 약 61%가 인근지역인 광주와 전남, 경남이었으며, 수도권 22% 등이었다. 제주의 경우 제주도민이 63%, 수도권 22% 등이었다.

<표 2>

표본의 인구통계학적 특성

습지보호지역에서 발생하는 생태계서비스(혜택)에 대해 설명한 뒤, 그 혜택을 가장 많이 받는 집단을 물었을 때, 순천 42%, 제주 45%의 응답자는 ‘전국민’이라고 답했으며, ‘지역주민’으로 답한 비율은 순천 38%, 제주 34%, ‘방문객’으로 답한 비율은 순천 16%, 제주 15%였다.

2. 혼합로짓모형 추정

순천과 제주 각각 수혜자의 혼합로짓모형 결과를 <표 3>에 정리하였다. STATA 16.0의 mixlogit을 사용하여 분석하였으며(Hole 2007), 효용함수에 포함되지 않은 속성의 효과를 평가하기 위해 대안특화상수(asc)를 모형에 포함하였다. 분석 결과, 순천의 대안특화상수를 제외하고 모든 변수가 1% 수준에서 통계적으로 유의했다.

<표 3>

혼합로짓모형 분석 결과

모든 속성에는 더미 코딩을 사용하였다. ‘수질개선’은 비료 100% 사용 수준을 기저로 하여 33%로 변할 때를 ‘수질개선1’, 66%로 변할 때를 ‘수질개선2’로 설정하였다. 다른 속성은 참여하지 않음이나 없음을 기준으로 다른 수준으로 변할 때의 효과를 모수의 계수로 추정하였다. 모든 변수의 계수는 예측한 부호대로 통계적으로 유의했다. ‘수질개선’, ‘외래종 제거’, ‘생물다양성’, ‘기술적 조언’의 계수가 정(+)의 부호인 것은 응답자가 수질이 개선되고, 외래종을 제거하고, 생물다양성 활동을 실시하고, 기술적 조언이 있을 것을 선호하는 것을 의미한다. ‘소득세’의 부(-)의 부호는 응답자가 소득세가 증가하는 것을 선호하지 않는다는 것을 의미한다.

3. 한계지불의사액 추정

각 속성에 대한 응답자의 선호를 화폐가치로 추정하기 위해 각 계수를 세금의 계수로 나누어 MWTP를 구하여 <표 4>에 나타내었다. 95% 신뢰구간은 부트스트랩 기법을 사용하여 추정하였고, MWTP가 클수록 응답자의 선호가 크다는 것을 의미한다. 다른 속성의 조건이 동일하다고 가정할 때(ceteris paribus), 연간 가구당 MWTP는 순천과 제주가 각각 ‘수질개선1’에 대해 약 11,816원, 17,749원, ‘수질개선2’는 6,667원, 8,195원, ‘외래종 제거’는 2,305원, 2,895원, ‘생물다양성’ 4,854원, 4,975원, ‘기술적 조언’ 4,603원, 6,379원으로, 모든 속성에서 제주가 높았다.

<표 4>

한계지불의사액 추정 결과

MWTP의 크기를 통해 생태계서비스지불제의 구성요소에 대한 선호도를 살펴보면, 순천과 제주의 응답자가 모두 ‘수질개선’을 가장 중요하게 생각하지만, ‘외래종 제거’는 덜 중요하다고 평가했다. 순천은 ‘생물다양성’이 ‘기술적 조언’보다 상대적으로 더 중요하고, 제주는 ‘기술적 조언’이 ‘생물다양성’보다 더 중요한 것으로 나타났다.

4. 시나리오에 따른 지불의사액

수질개선 수준의 선택에 따라 시나리오는 정책의 실현가능성이 높은 수준을 선택하여 지역별로 2개씩 도출되며, 이에 따른 지불의사액을 <표 5>에 나타내었다. 순천의 경우 생태경관보전지역으로 지정되어 일부 지역이 친환경 농법을 시행하고 있는 곳이기 때문에 ‘수질개선1’의 시나리오가 적절할 것으로 보이고, 이 경우 지불의사액은 23,578원이다. 반면에 제주는 습지보호지역의 주변지역이 생태계서비스지불제 대상이고, 주민 면접 결과, 친환경 경작에 대한 인식이 비교적 낮기 때문에 ‘수질개선2’의 시나리오가 적절할 것으로 보이고, 지불의사액은 26,912원이다.

<표 5>

시나리오에 따른 지불의사액

Ⅴ. 결론

이 연구에서는 습지보호지역에서 공급되는 서비스의 혜택을 받는 수혜자가 공급자에게 그 대가를 지불하는 수혜자부담원칙에 기반한 생태계서비스지불제의 경제적 가치평가를 실시하였다. 사유지의 비율이 높은 순천 동천하구습지와 이미 국･공유지인 제주 동백동산습지를 대상으로 보호지역(순천)과 주변지역(제주)에서 생태계서비스지불제(안)를 시행할 때 수혜자의 혜택을 선택실험법으로 추정하였다. 혼합로짓모형 분석 결과, 모든 속성은 1% 수준에서 통계적으로 유의했으며, 가장 중요한 속성은 ‘수질개선’이었고, ‘생물다양성’, ‘기술적 조언’, ‘외래종 제거’ 순으로 나타났다. 대상지별 정책 실현가능성을 고려하여 동천하구습지는 친환경 농법의 강도가 비교적 높은 ‘수질개선1’을, 동백동산습지는 비교적 낮은 ‘수질개선2’와 나머지 속성을 모두 실행하는 시나리오를 적용할 때, 수혜자의 지불의사액은 각각 23,578원, 22,445원으로 나타났다. 이 연구 결과를 바탕으로 습지보호지역 생태계서비스지불제 정책에 시사할 수 있는 점은 다음과 같다.

첫째, 도출된 지불의사액은 수혜자가 생태계서비스지불제 도입으로 인해 발생하는 습지의 혜택을 긍정적으로 평가하며, 제도 도입을 지지하고 있음을 뜻한다. 수혜자가 평가하는 혜택의 가치는 생태계서비스지불제의 사회적 편익이라 볼 수 있으며, 이는 생태계서비스지불제를 시행하기 위한 정부 재정 투입의 근거가 될 수 있다(Ortega-Pacheco et al., 2009). 나아가, 생태계서비스지불제가 습지보호지역뿐만 아니라, 주변지역에도 향후 도입될 수 있다는 가능성을 보여준다. 보호지역 내 사유지와 달리, 매입이라는 관리 대안이 없는 주변지역에 생태계서비스지불제를 적용하면 보호지역의 생태계서비스를 확대하는 효과를 기대할 수 있을 것이다.

둘째, 선택실험법 속성의 선호 순서는 지역과 상관없이 유사한 면도 있었지만, 동시에 지역별 차이도 나타내었다. 수혜자가 생태계서비스지불제 시행을 통해 가장 혜택이 클 것으로 기대하는 속성은 지역과 상관없이 ‘수질개선’으로 나타났다. 순천과 제주의 수질개선 MWTP에서 나타난 차이는 순천의 수혜자가 인식하는 하천 수질의 중요성과 제주에서 인식하는 지하수 수질의 중요성에 차이가 있기 때문으로 보인다. ‘생물다양성’ 속성은 지역에 따라 내용이 달랐음에도 불구하고 비슷한 MWTP 결과가 도출되었다. ‘기술적 조언’은 생태계서비스 증진과 직접적인 관계가 없지만, 제도를 원활하게 하는 장치가 필요하다는 의미로 해석할 수 있다. 상대적으로 외래종 제거의 중요성은 가장 작다고 평가되었다. 이러한 속성의 순서는 생태계서비스지불제 도입 시 우선순위로 고려할 수 있을 것이다.

마지막으로 습지보호지역 생태계서비스지불제에서 선택실험법이 적용될 수 있는 가능성을 확인하였다. 선택실험법은 CVM과 달리 여러 속성을 수준별로 나뉘어 제시할 수 있으며, 그 결과로 속성간의 선호 체계가 드러나고, 시나리오에 따라 결과를 비교할 수 있다는 장점이 있다. 따라서 선택실험법은 향후 생태계서비스지불제의 편익, 보상액, 우선순위 산정 등의 연구에 유용하게 사용될 수 있을 것이다.

하지만 이 연구는 다음과 같은 여러 한계점이 있으며 결과를 활용할 때는 다음의 사항을 주의해야한다. 첫째, 연구대상지인 순천과 제주는 습지보호지역 중 비교적 잘 알려져 있고, 방문객도 많은 곳이라 설문 응답자가 대상 지역에 대해 잘 알고 있었다. 반면에, 인지도가 낮은 보호지역에서 생태계서비스지불제를 시행할 경우, 지역주민, 경작자 등을 대상으로 제도의 취지를 설명하는 작업이 선행되어야 할 것이다. 둘째, 생태계서비스지불제의 대상은 순천과 제주뿐만 아니라 다른 습지보호지역도 해당된다. 대상지에 따라 중요한 속성, 공간적 범위와 수혜자 설정등은 달라질 것이므로 이 연구를 타 지역에 적용할 때에는 주의가 필요할 것이다.

최근 습지보호지역의 효과적인 관리를 위해 대두되는 생태계서비스지불제는 기존의 습지보호지역 내 사유지에서의 행위를 규제해야 한다는 시각에서 벗어나, 사유지 소유자를 생태계서비스를 공급하는 주체로 인식하고 있다. 이 논문에서는 수혜자를 중심으로 경제적 가치를 평가하여 편익이 존재함을 확인하였고, 이는 환경보전정책 추진에 뒷받침이 될 수 있다. 제도 도입에는 공급자, 정부 등 이해당사자의 충분한 협의가 선행되어야 할 것이며, 보호지역뿐만 아니라 국토의 지속가능한 이용을 도모하기 위해서는 경작지를 대상으로 하는 다른 제도와의 협력도 필요할 것이다.

Acknowledgments

이 논문은 국립생태원 ｢생태계서비스지불제 도입을 위한 생태계서비스 경제가치 평가 연구(2019)｣를 개선･발전하여 학술논문 형태로 재구성하였음.

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