소비자 지불의사액(WTP)에 기반한 종량제봉투 가격의 현실화 방안에 대한 연구

1. 국내 쓰레기 종량제 현황

현재 쓰레기 종량제 봉투는 일반용 봉투를 기준으로 1 L부터 100 L까지 다양한 종류가 사용되고 있다. 이중 본 연구에서는 판매량이 가장 많은 20 L 봉투를 기준으로 국내 쓰레기 종량제 봉투 현황을 살펴보고자 한다.

다음 <표 1>에는 지역별 20 L 봉투 가격이 제시되어 있다. 2018년을 기준으로 경북지역의 경우 316.7원, 부산의 경우 813원으로 나타나 지역 간 가격 격차가 매우 큰 것으로 나타났다. 또한, 종량제 봉투 가격의 인상률 역시 지역별로 상이한 것을 알 수 있다. 전국적으로 연평균 가격 인상률은 약 2% 수준이며, 일부 지역(부산, 광주, 대전, 울산, 제주)의 경우 2012년 이후 봉투 가격이 유지되었다.

<표 1>

지역별 종량제 봉투 가격 현황 (20 L 일반용 봉투 기준)(단위: 원)

한편, 주민부담률은 생활폐기물 처리 비용에서, 종량제 봉투 판매 수입이 차지하는 비중으로 정의된다. 즉 주민부담률이 높을수록, 생활폐기물 처리에 있어 추가적인 예산이 투입되지 않기 때문에, 본 제도의 취지인 배출자 부담원칙에 부합한다고 볼 수 있다.

다음 <표 2>에는 2012~2018년의 지역별 생활폐기물 처리 비용 및 주민부담률이 제시되어 있다. 이에 따르면, 매년 폐기물 처리 비용 상승률은 전국적으로 연 평균 8.5%로, 종량제 봉투 가격 인상률에 비해 높은 수준으로 나타났다. 그 결과, 주민부담률은 2018년 기준 32.3%로, 생활폐기물 처리 비용의 상당 부분이 추가적인 예산을 통해 처리되고 있다.

<표 2>

지역별 생활폐기물 처리 비용 및 주민부담률(단위: 십억 원, %)

본 절의 내용을 종합하면, 폐기물 처리 비용에 비해 봉투 가격 인상률은 낮은 수준을 유지하고 있음을 알 수 있다. 이로 인해, 주민부담률은 30% 수준에 불과하며, 특･광역시 지역의 경우도 평균적으로 50%에 불과하다. 한국환경정책･평가연구원(2018)에 따르면, 이 문제를 해결하기 위해서는 수집, 운반 비용의 개선이 필수적이지만 이 비용은 경제 성장에 따른 인건비 상승에 연동되어 지속적으로 증가할 것으로 예상되기 때문에, 종량제 봉투 가격 현실화가 필수적인 것으로 나타났다.

2. 선행연구

서론에서 언급하였듯이, 쓰레기 종량제의 운영을 위해서는 적절한 수준의 종량제 봉투 판매수입을 보장하여 안정적으로 예산이 확보되어야 한다. 따라서 청소행정의 추진 주체이며 종량제 수수료의 결정권자인 기초자치단체가 적정한 수준으로 종량제 봉투가격을 결정하는 것은 중요한 과제이다. 여기서 적정 수준은 종량제의 정책효과, 즉 가격의 변화가 폐기물을 얼마나 감소시킬 것인지, 그리고 그러한 가격을 주민들이 얼마나 수용할 것인지가 중요한 고려사항이 될 것이다. 국내 종량제를 주제로 하는 기존 연구들은 대부분 전자에 초점을 맞추고 있다. 신상헌(2001), 정광호 등(2007), 홍성훈(2001, 2015), 한국환경정책･평가연구원(2018) 및 조하은･우영진(2020) 등의 연구에서 종량제의 정책효과를 다루고 있다. 이 연구들은 종량제 봉투의 가격 변화 또는 종량제 도입 전후 생활폐기물 배출량, 재활용품 배출량 등의 변화를 추정하여, 종량제의 실효성을 분석하고 있다. 대체로 종량제 정책은 생활폐기물 감소에 긍정적인 영향을 미치는 결과를 보인다. 홍성훈(2001)의 경우 종량제 도입 이후 쓰레기 배출량은 감소하였으나, 제도가 정착된 이후 종량제 봉투의 가격변화로 인한 쓰레기 배출량의 변화는 확인되지 못했다. 정광호 등(2007)의 실증연구에서도 종량제 시행 이후 폐기물 발생량은 감소하고 재활용량은 증가하는 것을 보였으나, 종량제 봉투의 가격의 영향에 대해서는 다루고 있지 않다. 그러나 데이터의 시간적 범위를 연장한 홍성훈(2015), 한국환경정책･평가연구원(2018) 등 후속연구들은 종량제 봉투 가격 인상이 폐기물 감소에 유효하다는 결과를 제시하고 있다. 조하은･우영진(2020)는 종량제 봉투가격이 공간적 연관성을 가지고 있음을 보였다. 즉, 어떤 지역의 종량제 봉투가격이 증가할 때 인접 지역의 가격이 함께 증가하고, 인접 지역의 폐기물 수거량도 같이 감소하는 간접효과가 발생하게 된다. 한국환경정책･평가연구원(2018)은 종량제 봉투의 적정 가격을 직접적으로 제시한다는 점에서 본 연구와 큰 유사성을 갖는다. 그러나 이 연구에서는 주민부담률, 지방정부 예산 자립도 개선과 같은 정책 목표 달성을 위한 인상안을 제안하고 있어, 실제 이를 소비하고 있는 주민들의 가격수용력을 고려하지 않았다는 한계가 있다.

이에 반해 본 연구에서는 기존에 다루지 않았던 종량제 봉투에 대한 주민들의 가격수용력에 주안을 두고 문제에 접근한다. 구체적으로 적정 수준의 종량제 봉투 가격에 관한 설문조사를 통하여 주민들의 추가적인 WTP를 산정하고자 한다. WTP 추정 방법론은 주로 환경 분야에서 환경재화 및 정책의 가치추정에 주로 적용되어 왔으며, 최근에는 도시재생, 공공 정책 등 다양한 분야에서 적용되고 있다(정재영 등, 2017; 한국개발연구원, 2012; 김재홍, 2009). 또한, 설문조사 디자인 과정에서 대상 재화, 지불 수단 등 다양한 요소를 유연하게 적용할 수 있다는 장점 덕분에, 문화, 관광시설 등의 적정 입장료 설정에 있어서도 적용되어왔다. 예를 들어, 옥성수(2011)는 창덕궁의 입장료를, 박찬열･송화성(2016)은 수원화성, 현이조 등(2020)은 한라산의 적정 입장료 산정에 WTP 추정 방법론을 적용하였다. 그러나 현재까지 적정 종량제 봉투 가격 설정에 있어 WTP 추정 방법론을 적용한 연구는 찾아보기 어려웠으며, 이러한 점에서 본 연구는 적정 종량제 봉투 가격 설정을 위해 WTP 추정 방법론을 적용한 최초의 시도라는 점에서 학술적･정책적 의미를 가진다.

1. 설문조사 지역 및 방법

본 연구에서는 다음과 같은 기준을 통해, 설문조사 대상지를 설정하였다. 첫째, 상대적으로 주거 지역이 밀집되어 있어, 수집 및 운반 비용이 낮고 종량제 봉투 인상 효과가 상대적으로 큰 특･광역시 지역을 고려하였다. 둘째, 가격 인상률이 낮으면서 상대적으로 주민부담률이 떨어지는 지역을 고려하였다.

이러한 기준 하에 본 연구에서는 대전광역시를 설문조사 대상 지역으로 선정하였다. 대전광역시의 경우, 생활폐기물 배출량의 증가와 함께 처리비용도 증가하는 추세이다. 2012년 430억 원이던 생활폐기물 처리비용은 2016년 700억 원으로 최고점을 기록한 이후 2018년에는 640억 원으로 기록했다. 그러나 종량제 봉투가격은 20리터 기준 660원으로 2005년 이후로 동일하게 유지되고 있다. 생활폐기물 처리비용에서 종량제 봉투 판매수입이 차지하는 비중을 나타내는 주민부담률은 대전의 경우 2018년 47.1%를 기록하였는데, 이는 7대 특･광역시 중에서 2번째로 낮은 수치로 지속적인 개선이 필요한 실정이다.

설문조사는 전문조사기관에 의뢰하여 2020년 4월 첫째 주와 둘째 주에 온라인조사로 진행되었다. 조사대상은 대전광역시에 거주하고 있는 만19세에서 65세 사이의 세대주 또는 세대주 배우자로, 대전광역시 5개 기초자치단체별 인구에 따라 비례 할당하여 총 1,000명을 조사하였다. 표본추출은 조사기관에 등록된 온라인패널에게 무작위로 메일을 보내 유효표본을 추출하는 방식을 사용했다. 해당 조사기관에 등록된 온라인패널은 대략 130만 명이고, 우리나라 실제 인구구성과 유사하게 구성되어 있어 대표성 있는 표본을 얻을 수 있다는 장점이 있다.

2. 지불의사 유도방법 및 제시금액

설문조사를 통해 응답자들의 WTP를 유도하기 위해서는 우선 응답자들이 이해하기 용이하며, 설문조사 과정에서 현실적으로 받아들일 수 있는 시나리오를 제시하는 것이 필수적이다. 이에 본 연구에서는 다음과 같이 설문 문항을 구성하였다. 우선 응답자들에게 종량제 봉투 구매와 관련된 일반적인 질문을 제시하고 종량제 제도의 취지와 현재 대전광역시의 20리터 쓰레기 종량제 봉투 가격 등 청소 및 공공 미화서비스의 현황을 제시하였다.

다음 단계로 응답자들에게, 현행 종량제 봉투 가격이 유지될 경우, 생활폐기물 처리 비용 증가로 인해, 청소 및 공공 미화 서비스 수준이 악화될 수 있음을 제시하였다. 즉, 응답자들은 현재 서비스 수준을 유지하기 위해, 현행 20리터 종량제 봉투 가격에서 추가적으로 지불할 수 있는 금액에 대해 응답하였다.

지불의사 유도 방식을 선정함에 있어서는 우선, 응답하기 용이하며, 전략적 행위로 인한 편의를 최소화할 수 있는 방식을 고려할 필요가 있다. 이에 상당수 WTP 관련 연구에서는 주로 양분선택(DC, dichotomous choice) 모형을 활용하고 있다. DC 모형은 사전적으로 응답자들의 지불의사금액을 설정하고, 이에 대한 지불용의를 묻는 방법이다. 예컨대, ‘청소 및 공공 미화서비스의 수준을 유지하기 위해 100원을 추가적으로 지불할 용의가 있는가?’에 대한 물음에, 응답자가 ‘예’ 또는 ‘아니오’로 대답함으로써 WTP를 유도할 수 있다.

한편, DC 모형을 적용함에 있어서, 제시금액을 두 번 제시하는 이중 양분선택형(double bounded dichotomous choice, DBDC) 모형의 경우 한 번 질문만 하는 SBDC(single bounded dichotomous choice, SBDC) 모형에 비해 동일한 설문자료에 비해 더 많은 정보를 얻는 동시에, 효율적인 추정량을 얻을 수 있다는 장점이 있어 널리 활용되고 있다(Hanemann et al., 1991). 그러나 두 번째 질문에 대한 응답이 첫 번째 질문에 영향을 받음으로써 다양한 편의가 발생하게 되어, 유인 일치성(incentive compatible)을 상실할 가능성이 존재한다(한국개발연구원, 2012). 이에 본 연구에서는 설문조사 과정에서는 DBDC 모형을 적용하여 응답자의 지불의사를 유도한 후, WTP 분석 과정에서는 처음 제시금액에 대한 답변 자료를 활용하였다. 추가적으로 WTP가 0인 응답자, 즉 두 번의 제시금액에 대해 지불의사가 없는 응답자들을 대상으로 추가적인 WTP가 전혀 없는지에 대해 질문하였다.

제시금액의 경우 본조사에 앞서, 100명을 대상으로 사전조사를 진행하였다. 20리터 종량제 봉투를 구입하기 위해 최대 얼마까지 지불할 수 있는지 설문하였고, 그 범위는 최소 200원에서 최대 3,000원으로 나타났다. 비합리적인 응답결과를 배제하기 위해 15%에서 85% 범위에서 추리면 660원에서 1,000원으로 도출이 되었다. 현재의 가격 660원을 제하면, 추가적으로 지불할 수 있는 금액은 0원에서 340원의 범위이다. 본조사에서는 추가적인 지불의사액을 직접적으로 설문하였다. 사전조사 결과를 참조하여 본 조사에 적용된 제시금액은 최소 33원(5%)부터 최대 330원(50%)까지 총 4개의 초기 제시금액으로 결정되었으며, 이 금액을 전체 응답자에 대해 무작위로 구분한 4개 소그룹에 각각 할당하였다.

<그림 1>

응답자들에게 제시된 설문지

3. 추정 방법론

앞서 언급한 바와 같이, 본 연구에서는 DBDC 모형을 통해 응답자의 지불의사를 유도한 후, WTP 분석과정에서는 처음 제시금액($$ A_i^s$$)에서 ‘예’ 혹은 ‘아니오’라고 응답한 자료를 활용한다. 그러나, 설문조사 과정에서 $$ A_i^s$$보다 낮은 제시금액에서 ‘예’라고 응답하거나 단 1원의 지불의사도 없는가에 대한 질문에서 ‘지불의사가 있다’고 응답한 응답자들이 다수 분포하는 것으로 나타났다. 즉, $$ A_i^s$$에서 ‘아니오’라고 응답한 응답자들은 WTP가 0인 그룹과 WTP는 양(+)이지만 $$ A_i^s$$에 비해 낮은 응답자들로 양분된다.

이를 통계적으로 처리하기 위해 본 연구에서는 Kriström(1997)이 제안한 스파이크 모형을 적용하고자 한다. 다음 식 (1)에는 WTP 산정을 위한 로그-우도 함수가 제시되어 있다.²⁾

여기서, a는 상수항, b는 제시금액에 대한 파라미터를 의미한다. 본 연구에서는 G_WTP(∙)을 다음과 같이 로지스틱 분포로 가정한다.

최종적으로 스파이크는 1/(1+exp(a))로 계산되며, 평균 WTP는 다음 식 (3)과 같이 계산된다.

1. 설문조사 결과

다음 <표 3>에는 응답자의 사회, 경제적 특성이 제시되어 있다. 응답자의 월소득은 평균 458만원으로 나타났으며 연령은 41세, 교육수준은 평균 15.3년으로 전문대졸 이상으로 나타났다. 전체 응답자의 61%가 여성으로 조사되었으며, 1인 가구 비중은 27%로 나타났다.

<표 3>

응답자의 사회, 경제적 특성

WTP 분석을 위한 제시금액과 각 금액별 표본 및 응답 결과는 다음 <표 4>와 같다. 쓰레기 종량제 봉투에 대한 추가적인 지불의사액이 없는 응답자는 전체 응답자의 17.1%인 171명으로 나타났다.

<표 4>

지불의사분포

2. 분석 결과

분석 결과는 다음 <표 5>에 요약되어 있다. Wald 통계량으로 볼 때, 추정 계수들의 값이 모두 0이라는 귀무가설은 유의수준 1%에서 통계적으로 기각되었다. 또한 제시금액 추정계수가 양수로 추정되었는데, 이는 제시금액이 높아질수록 “예”라고 응답할 확률이 낮아짐을 의미하며, 동시에 설문조사가 제대로 수행되었음을 시사한다. 스파이크 역시 통계수준 1%에서 유의한 것으로 도출되었다.

<표 5>

분석 결과

WTP 분석 결과, 평균 WTP는 약 291원으로 유의수준 1%에서 통계적으로 유의한 것으로 나타났다. WTP의 95% 신뢰구간은 설문 과정에서의 불확실성을 반영하기 위해, Krinsky and Robb(1986)이 제시한 몬테칼로 시뮬레이션 기법을 적용하였다. 이 방법론은 (a, b)의 추정치와 이에 대한 분산-공분산 행렬을 통해, (a, b)의 값을 랜덤하게 5,000회 발생시켜 평균 WTP를 계산한다. 이렇게 생성된 P개의 평균 WTP 값을 크기 순으로 정렬한 후, 양 끝에서, 각각 2.5%를 제거하면 95% 신뢰구간을 구할 수 있다.

또한 추가적으로 지불의사에 영향을 줄 수 있는 공변량을 분석하였는데, 소득이 높을수록, 1인 가구일수록 주어진 제시금액에 지불의사가 통계적으로 유의하게 높은 것으로 나타났다. 즉, 소득이 낮을수록, 상대적으로 쓰레기 배출량이 많은 2인 이상의 가구에서 주어진 제시금액에 지불의사가 낮은 것으로 나타났다.

<표 6>

공변량 분석 결과

3. 결과의 확장

본 연구의 분석 결과, 약 80%의 응답자가 현행 공공 청소 및 미화 서비스 질 유지를 위해 쓰레기 종량제 봉투 가격 인상의 필요성에 공감하고 있는 것으로 나타났다. 또한, 이들의 추가적인 평균 WTP는 현행 가격의 44.1% 수준인 291원 수준으로 도출되었다. 이에 본 절에서는 우선, 한국환경정책･평가연구원(2018)에서 제시한 주민부담률, 생활폐기물 개선 효과를 준용하여 본 연구에서 도출한 44.1% 인상안의 효과를 제시하고자 한다.

한국환경정책･평가연구원(2018)에서는 종량제 봉투 연간 판매 수입과 인구 수에 기반하여 1인당 월 평균 종량제 봉투 지출 비용을 제시하고 있다. 이에 따르면, 2019년 기준 대전광역시의 종량제 봉투 판매 금액은 15,101백만 원이며, 인구는 148만 9,936명으로 월 평균 1인당 부담금액은 약 845원 수준을 지출한다. 여기에 2019년 대전광역시의 평균 가구원 수인 2.3명을 곱할 경우, 가구당 월 평균 1,943원을 지출하는 것으로 나타났다. 즉, 봉투 가격이 44.1% 인상 될 경우, 가구당 월 평균 2,799원을 지출하게 되어, 매달 약 856원의 추가 부담금액을 지출하게 된다..

한편, 종량제 봉투 가격이 1% 상승하면, 주민부담률은 가격 인상 이전과 비교하여, 0.6% 수준 증가하게 되며, 생활폐기물 발생량은 0.15% 감소하는 것으로 나타났다. 이를 적용할 경우, 종량제 봉투 가격 44.1% 상승 시, 주민부담률은 약 59.6%로 기존 47.1%에서 약 12.5% 수준 증가할 것으로 예상된다. 생활폐기물의 경우, 6.6% 감소할 것으로 예상되는데, 가구 당 월 856원 수준의 추가적인 부담금은 쓰레기 종량제 봉투 인상에 따른 최대 부담금으로 예상된다.

<표 7>

종량제 봉투 가격 인상에 따른 기대 효과

한편, 이러한 기대 효과에도 불구하고, 본 연구의 분석 결과는 정책결정자들이 종량제 봉투 가격을 인상함에 있어 신중한 접근이 필요함을 시사한다. 특히, 한국환경정책･평가연구원(2018)에서 특･광역시급의 종량제 봉투 가격을 단기적으로 현행 가격 대비 70% 수준까지 인상할 것을 제안하였는데, 이는 실제 소비자들의 지불의사에 비해 다소 높은 수준인 것으로 나타났다. 또한, 응답자들의 사회･경제적 특성, 특히 소득 수준과 가구원 구성의 특성에 따라 구체적인 지불의사는 상이한 것으로 나타났다. 이러한 점을 고려해볼 때, 지역 주민들의 종량제 봉투 가격에 대한 인식 및 사회･경제적 특성을 고려하지 않은 가격 인상은 주민들의 반발을 야기할 수 있다.

따라서, 종량제 봉투 가격 인상안을 수립함에 있어, 단순히 주민부담률 개선과 같은 정책 목표 달성을 목적으로 하기보다는 주민들의 의견을 최대한 수렴하여 반영할 필요가 있다. 또한, 주민부담률 개선을 위해 현재 생활폐기물 비용의 상당 부분을 차지하고 있는 쓰레기 수집 및 운송 비용 절감을 위한 방안들을 모색할 필요가 있다.